Конституция представляет собой правовую модель общества, его несущую конструкцию. Она является одновременно центром правовой системы, его ядром, на ее базе строится механизм конституционной законности. Как же соотносятся эти положения с основополагающими принципами Основного закона ФРГ и какое преломление в Конституции ФРГ нашли основные принципы правового государства?

В противоположность к национал-социалистической диктатуре Основной закон ФРГ в подчеркнутом виде, еще более четко, чем к демократическому принципу, вернулся к принципу правового государства.

Прежде всего, возврат был сделан к материальному понятию правового государства. При этом послевоенное время, особенно основание Федеративной Республики Германии с изданием Основного закона 23 мая 1949 года, характеризуется четырьмя чертами:

– период государства бесправия заострил сознание немцев в том аспекте, что формальное правовое государство не является достаточным для поручительства за свободу. Все граждане должны скорее быть едиными в том, что только “справедливое право”, право в его истинном понимании как совокупность общечеловеческих ценностей является несущей опорой государственной жизни. Это материальное понимание правового государства должно было также найти выражение и в конституции, что и было сделано, особенно в ст. 20, абз. 3. Основного закона;

– на переднем плане развития Германии стояло и стоит углубление и расширение правового государства в традициях либерализма XIX века;

– материальный элемент особенно находит свое выражение в социально-государственном обязательстве правового государства;

– демократический строй и федеративный строй были восстановлены.

“Отцы конституции” ФРГ были едины в том, что правовое государство имело право быть не только “системой технических приемов и хитростей для обеспечения свободы” (т.е. юридической техникой), но были едины и в том, чтобы оно. в конце концов, было нацелено на материально-справедливое правовое состояние общества. Восприятие модели правового государства, опробованной в имперской конституции 1871 года, в Веймарской конституции, они соединили поэтому с признанием определенных материальных основных ценностей европейского правового развития, т.е. с международно-правовыми стандартами прав и свобод человека и гражданина, с общечеловеческими государственно-правовыми ценностями. Они идентифицировались с завершенной картиной человеческо-политического существования, присущего цивилизованным странам мира.

Авторитетные политики и ученые, которые разработали проект Основного закона и обсуждали его в Парламентском Совете, были, кроме всего прочего, едины в том, что главную роль в новом германском государственном устройстве должно было сыграть восстановление демократии. “Немецкий народ в землях” (преамбула Основного закона) также должен был действовать политически. Новая республика снова должна была стать федеративным объединением, полнокровной федерацией.

Тем самым Германия снова должна была стать не только правовым государством – синонимом государства справедливости, но и также живой демократией на федеративной основе.

Из недостатков Веймарской конституции были сделаны выводы. В частности, правящая парламентская система и федеративное государство обнаруживают следующие характерные черты различия по отношению к Веймарской конституции:

– непосредственное принятие решений народом посредством референдума и волеизъявления народа (опрос и голосование) было в целом отодвинуто назад, на второй план. В основном оно было ограничено (неактуальным) территориальным разделением федерации согласно ст. 29 Основного закона. Это была своеобразная дань выводам о возможности злоупотребления плебисцитом, а также дань “холодной войне”. Также и выборы народом федерального президента Основной закон заменил в пользу избирательного права федерального собрания (ст. 54 Основного закона). Президент уже не являлся избранником всего народа и его роль и значение были предметно и существенно ограничены (“царствует, но не правит”);

– “конструктивный вотум недоверия”, закрепленный в ст. 67 Основного закона, в основном устранил источник нестабильности Веймарской эпохи, который возникал с введением этого института;

– по сравнению с Веймарской конституцией было значительно усилено значение соучастия земель в бундесрате в процессе законодательства и управления федерацией.

Анализ истории создания Федеративной Республики Германия (после объединения с ГДР – Федеративная Республика Германия) свидетельствует о том, что составители конституции ФРГ стремились к тому, чтобы вся государственная деятельность была снова ориентирована на идею справедливости в ее либерально-демократическом понимании. Эта материальная связанность правового государства с идеей права и его нравственными, гуманными ценностями особенно четко выражается в следующих положениях Основного закона:

1. Основные права гарантируются. Основной закон заявил о своей приверженности к классическим либеральным правам человека и гражданина и неприкосновенности человеческого достоинства. Так, ст. 1. абз. 1 гласит: “Достоинство человека неприкосновенно. Уважать и защищать его – обязанность всей государственной власти”.

Значение, приоритет основных прав подчеркнуты в результате того, что они, в противоположность к Веймарской конституции, поставлены на первое место перед всеми прочими положениями Основного закона. Кстати, это положение учтено в принятых конституциях стран СНГ.

Раздел основных прав по сравнению с Веймарской конституцией – более подтянут. Основной закон ограничивается непосредственно действующими основными правами и отказывается от всех программных положений и, в основном, также от определения целей государства. Основные права (ст. 1…19 Основного закона) “обязательны для законодательной, исполнительной и судебной власти как непосредственно действующее право” (ст. 1, а.бз. 3). Этот немаловажный фактор также может быть использован и используется при конституционном строительстве в России и других странах СНГ: на непосредственно действующие нормы конституции может опереться суд, хотя в наших условиях это пока большая проблема, связанная с личной правоустановкой судьи, несмотря на соответствующее решение Конституционного Суда РФ.

Кроме того, законодатель счел необходимым закрепить в ст. 19. абз. 2 положение о том, что “существо основного права ни в коем случае не может быть затронуто”. Более того, в ст. 79, абз. 3 Конституции он закрепил еще раз один из важных правогосударственных принципов, а именно: “Изменения настоящего Основного закона, затрагивающие… принципы, установленные ст. 1 и 20, не допускаются”. Тем самым существенные основные права, а также правогосударственный принцип объявлены непоколебимыми. Все это еще раз подчеркивает такое важное положение правового государства, что в отношении изменения Конституции ФРГ законодатель, имеющий на то полномочия, связан принципами конституционного строя (ст. 20, абз.З). Он не имеет права посягать на определенные закрепленные в ст. 20. абз. 3 Основного закона конституционные принципы, в том числе и на принцип правогосударственности (с. 79, абз. 3). Конституция и неприкосновенные, неотчуждаемые права личности стоят, таким образом, над государственной властью в трех ее видах. В данном случае обеспечен приоритет права над государством.

Это также крайне ценно для конституционного строительства в России и других странах СНГ.

Исполнительная власть и правосудие снова четко связаны законом н правом. Так, ст. 20, абз. 3 гласит: “Законодательная власть связана конституционным строем, исполнительная и судебная власть – законом и правом”. При этом, как видим, в Конституции ФРГ содержится указание на связанность “правом”, а не только законом, что выходит за рамки понятия формального правового государства, делает его шире.

Верховенство и оговорка закона – две формы выражения связанности – развернуты в качестве как демократического, так и разделяющего власти правогосударственного конституционного элемента.

2. Господствующее понимание вопроса в отношении разделения властей прямо запрещает парламенту передавать свою законодательную власть федеральному правительству. Бундестаг не смеет слагать с себя задачу по контролю правительства. “Законы о полномочиях” по изданию правовых предписаний исполнительной властью не смеют поэтому носить характер бланкового чека, а, напротив, законом должны быть определены содержание, цели и объем полномочий (ст. 80, абз. 1 Основного закона), предоставленных федеральному правительству, федеральному министру или правительству земли.

Эти положения также имеют немаловажное значение для конституционного строительства в странах СНГ. Неучет их может иметь (негативный опыт Веймарской республики) весьма драматические, если не сказать, трагические последствия

3. Исполнительная и судебная власть смеют вмешиваться в сферу основных прав только на основании конкретного закона (в уголовном праве: никакого наказания без закона: ст. 103, абз. 2 Основного закона – деяние может повлечь наказание, только если наказуемость деяния была установлена законом до его совершения). Это имеет также силу для тех особых отношений между государством и гражданами, которые ранее как “особые отношения власти” были изъяты из этого регулирования, так как в них граждане, обычно в большом объеме, были подвержены воздействию государственной власти, в частности, в сфере школьного образования или на военной службе. Также и военнослужащие имеют ныне право на защиту их основных прав (гражданин в военной форме).

Связанность исполнительной власти законом имеет место не только при вмешательстве в свободу и собственность, как это осуществлялось в XIX веке, но и при исполнении управления работами и даже, согласно новому правосудию Федерального конституционного суда, “при всех существенных решениях”. Соизмеримость и контролируемость государственных действий тем самым существенно расширились.

Кроме того, государствоведы и вообще юристы в ФРГ придерживаются точки зрения, что также и услуги государства гражданам (например, пособия) требуют законного основания, так как все существенные государственные акты должны исходить от избранного демократическим путем законодателя. В связи с этим достаточно вспомнить так называемые диеты бюрократической номенклатуры за десятилетия существования СССР, да и льготы бюрократии при Ельцине.

4. Но и для законодателя ограничена возможность вмешательства в сферу свобод граждан. Некоторые основные права, например, свобода вероисповедания, свободы совести и свобода религиозных и мировоззренческих убеждений неприкосновенны (ст. 4, пункт 1). А такие свободы, как право политического убежища (ст. 16 “а”), не предусматривает вообще никакого законного ограничения. Правда, в последнее время в связи с наплывом в ФРГ эмигрантов к этому институту особое отношение.

В других случаях законодатель имеет право ограничения основного права, но только настолько, насколько нужно (запрет чрезмерности) и ни в коем случае не может притязать на его основное содержание. Законное ограничение должно назвать данное основное право, затрагиваемое ограничением, с указанием статьи Основного закона (ст. 19, абз. 1 и ст. 2). Ограничение должно носить общий характер, а не применяться только к отдельному случаю.

5. Не только исполнительная и судебная власти, но и законодательная власть также связана в своей деятельности принципом равенства, закрепленным в ст. 3 Основного закона, равно как и принципом правовой безопасности, который запрещает, в частности, придание обратной силы нормативным актам при возложении определенных тягот на граждан (например, обратная сила бремени при возложении налогов) и требует от государственных действий ясности и непротиворечивости, предсказуемости и соизмеримости (соразмерности). Последующие представления, которые определяют содержание принципа правогосударственности и которые связывают законодателя, содержит, в частности, положение о “социальном правовом государстве” в ст. 28 Основного закона.

6. В случае нарушения прав какого-либо лица государственной властью ему предоставляется возможность обратиться в суд (ст. 19, абз. 4), т.е. к судьям, независимым, снимаемым или переводимым на другое место службы только на основании судебного решения или на основании закона (ст. 97).

Каждый имеет право быть выслушан в суде (ст. 103, абз. 1). Никто не может быть изъят из ведения своего законного судьи (ст. 101. абз. 1). Создание чрезвычайных судов не допускается (ст. 101, абз. 1). Основной закон особенно гарантировал также эти и другие, так называемые судебные (судебно-процессуальные) основные права, в частности, связанность лишения свободы судебным решением (ст. 104) или же запрет многократного наказания за одно и то же деяние (ст. 103, абз. 3).

К общим гарантиям правовой (судебной) зашиты принадлежит также введенный впервые в Германии контроль законодателя при помощи конституционного суда (ст. 93).

В конце концов, и материальная проверка соответствия законов конституции служит правовому государству. Ст. 100. абз. 1 гласит: “Если суд посчитает неконституционным закон, от признания которого действующим зависит решение, то процесс подлежит приостановлению и. в случаях, когда речь идет о нарушении конституции земли, должно быть получено решение компетентного в разрешении конституционных споров суда земли, а в случае, когда речь идет о нарушении настоящего Основного закона – решение Федерального конституционного суда”.

При наличии разногласий или сомнений (ст. 93. абз. 1. пункт 2) относительно того, соответствует ли федеральное право или право земли по своей форме или своему содержанию Основному закону, либо относительно того, соответствует ли право земли другому федеральному праву, федеральному правительству, правительству земли или одной трети членов бундестага предоставлено право обратиться в Федеральный конституционный суд для рассмотрения дела по существу.

Таким образом, было достигнуто державшееся еще в XIX веке в прицеле завершение превращения правового государства в государство, в котором сохранение принципов правогосударственности специфическим образом вверено судам. Широко специализированная подсудность – от конституционных судов Федерации и земель, через суды обшей юрисдикции, административные, трудовые, социальные и финансовые суды – решает обо всех подлежащих ей правовых спорах посредством компетентных судей. Конституционная подсудность рассматривается как “венец правового государства”.

В целом. правовое государство вверено определенным специфическим образом судам, что побудило критических наблюдателей, как, например, австрийский государствовед Ренэ Марчич, говорить о том (частично об этом уже упоминалось в первом параграфе), что германское правовое государство развилось от “государства закона в судейское государство”^[1].

Также и в случае нарушения со стороны граждан обеспечен принцип правовой государственности (защита свободного демократического строя). Более подробно этот вопрос будет рассмотрен в последующем изложении.

Акцент на принципе правогосударственности в Основном законе приносит с собой ряд проблем: возникает отношение напряженности к социальному государству, между обеспечением свободы и приобретенными правовыми позициями (положением), с одной стороны, и обязательствами граждан и требованиями по перераспределению продуктов и других благ, с другой. Также и в отношении принципа демократии имеет место напряженность. В частности, речь идет о вопросе, насколько правомочен Федеральный конституционный суд исправлять законы бундестага, представляющего народ как суверена. Более того, даже прямое соблюдение принципа правогосударственности приводит к проблемам: к перегрузке законодателя, который должен сам регулировать многое, к бюрократическим обусловленностям законов, которые в их стремлении к социальной справедливости и укреплению правосудия нередко ведут к необозримости и неясности регулирований, в результате чего нарушается такой принцип правового государства, как принцип правовой безопасности и, в конце концов, также и гражданская свобода. Все это подробно рассматривается в последней главе монографии.

Существенным признаком Основного закона является далее то, что он развил конституцию правового и демократического государства в направлении социального государства. В ст. 20. абз. 1 Основного закона говорится: “Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством”. А в ст. 28, абз. 1 речь идет о “демократическом и социальном правовом государстве в духе Основного закона”.

Социальная государственность принадлежит к принципам, которые согласно ст. 79, абз. 3 Основного закона неприкосновенны для законодателя. Социальная государственность является определением цели государства, которая выступает обязательством для всех органов демократического правового государства. Социальное правовое государство, в понимании его большинством германских государствоведов, имеет задачу осуществить компенсацию, уравнивание, сглаживание противоречий – как эта задача в определенной степени была достигнута в 1919 году на государственном уровне – также в экономической и общественной сферах.

Как бы подводя итоги дискуссии о социальном государстве. Федеральный конституционный суд в одном из своих решений записал: “Понятие социального государства мыслится как обязанность законодателя к социальной активности во имя сглаживания противоречивых интересов и обеспечения достойных условий жизни”^[2].

Однако в результате этого – противоречия между государством и обществом не устраняются: социальная жизнь – гораздо сложнее.

И принцип равенства в понятии демократии не переносится на сферу общественного и частного. Конечно, это является правильным, считают немецкие государствоведы, чтобы известная мера (так же) экономического равенства была присуща и демократии. Поскольку в результате экономического неравенства или посредством социальной силы частного владения нарушается политическое равенство, политически будет необходимым устранить подобные помехи или ущерб при помощи законов или определенных мер.

Но это не означает, что “социальное государство” как последовательное продолжение демократического развития было узаконено или должно было быть узаконено. Основной закон скорее воспринял и продолжил традиции социального движения XIX века. Социальное государство, считают немецкие государствоведы, как цель государства обосновывается из самого себя. Цели социального государства имеют выражение в трех основных видах:

– материальная безопасность (безопасность);

– индивидуальная независимость (свобода);

– общественная солидарность (общественная связанность).

Социальное государство представляет собой, как отмечал Герцог (один из ведущих юристов ФРГ), государственную руководящую линию, связывающую все ветви государственной власти^[3]. Государство не должно ограничиваться только внутренней и внешней гарантией общества, но и должно также активно преобразовывать общество. В этой форме социальное государство является как конституционно-правовым, так и фактическим государственным видом ключевого замкового камня свода развития, которое, по мнению немецких государствоведов, началось около 200 лет назад посредством социального законодательства Бисмарка.

Важнейшими задачами социального государства (в данном случае выборочно) являются:

– решение “социального вопроса” в традиционном духе: гарантия социальной безопасности для всех;

– создание социальной справедливости, наглядные примеры: законодательство о ликвидации последствий войны, законодательство о компенсации бремени (налогового), законы об оказании помощи при получении и продолжении образования и т.д.;

– “забота о насущном быте”: гарантия снабжения населения основными видами товаров и продуктов;

– забота об экономическом росте, в частности, посредством закона (1969 г.) о стабильности и росте и других;

– усиление государственного планирования последовательного развития хозяйства и общества (взято у социализма).

Конкретизация социального государства, описанного таким образом, является, по германским взглядам, первейшей задачей органов, принимающих политические решения. Не судьи Федерального конституционного суда, а законодатель и правительство решают, что в каждом конкретном случае (также в зависимости от финансов) требуется с точки зрения социального государства, что желаемо и достижимо ли оно.

Конституционно-правовое понятие социального государства, таким образом, уже, чем политическое понятие социального государства. Равенство возможностей, обширные меры по способствованию получения образования, широкие гарантии в случае заболевания являются политическими требованиями социального государства, но не основой для предъявления судебных исков государству.

На конституционном уровне правовая государственность и социальная государственность находятся во взаимоотношении, характеризующемся определенной напряженностью. Так правогосударственность ручается за правовое равенство, свободу приобретения, владения, распоряжения и пользования собственностью, в то время как социальная государственность должна вмешиваться в эти права в плане желаемого перераспределения имущества и благ. В этой связи германские государствоведы вынуждены признать, что конституционно-правовое ручательство (гарантия) социальных прав на произведенную работу и на ее определенную долю невозможно в правогосударственной конституции. Такие социальные основные права, по их мнению. могут являться составной частью только лишь социалистических конституций^[4]. В этом отношении гарантии, призванные обеспечивать свободу, ограничивающие государственные действия, а также неисполняемые гарантии являются признаком правогосударственных конституций^[5]. Крах социализма показал, что государству не под силу все социальные обязательства перед обществом.

Социальное государство находит свою собственную конкретизацию и уточнение не на уровне конституции, а на уровне управления (в данном случае, включая и законодательство). Правогосударственность и социальная государственность могут, таким образом, осуществляться только в форме “социального правового государства” (ст. 28. абз. 1 Основного закона), в форме нового типа государства, при которой социальные действия государственных органов придерживаются правогосударственных форм. Перенос же центра тяжести, акцентирование задач социального государства, за которое отступает правогосударственность, потребовали бы другого типа конституции, примерно в аспекте “демократического социализма”.

Что касается отражения в конституциях земель аспектов правового государства, то на этот вопрос нельзя ответить однообразно. Дело в том, что большинство земель получили свои конституции уже в 1946 и 1947 годах, т.е. еще до принятия Основного закона и образования ФРГ. Новые же земли, вошедшие в состав ФРГ после воссоединения Германии, вообще не имели своих конституций, так как в ГДР территориально-административное деление на земли было преобразовано на окружное деление (15 округов). Кроме того, в зависимости от степени сложности конституционного процесса изменения конституции той или иной земли, они также отличаются разнообразием правового регулирования тех или иных принципов правового государства.

Так, большинство земель, как уже упоминалось, получили свои конституции в 1946 и 1947 годах. Везде было проведено народное голосование по принятию конституций, кроме Гамбурга и Западного Берлина. В последнем конституция была результатом нормотворчества союзников. Самая старая конституция – временная конституция Гамбурга от 15 мая 1946 года. Остальные конституции британской зоны оккупации появились уже после указа о федеральной конституции. В 1952 году была заменена и старая конституция Гамбурга. Конституция земли Гессен от 1 декабря 1946 года – самая старая из действующих ныне конституций земель. Позже других земель американской зоны оккупации – 12 декабря 1947 года – получил конституцию Бремен, который сначала входил в британскую зону оккупации.

Иначе, чем некоторые из более поздних конституций земель, регулируют они не только организацию государственного аппарата, но и отношения государства к обществу (экономический, социальный, культурный порядок, основные права). По содержанию им присущи предписанные оккупационными властями обязательства парламентской демократии, а редакционно – четкая ссылка на образец Веймарской конституции 1919 года. Эти конституции – результат компромисса между политическими партиями, между немцами и союзниками, компромисса, который в большинстве случаев был достигнут в результате долгих переговоров.

После издания указа об Основном законе приняли конституции и остальные земли: Шлезвиг-Гольштейн (13.12.50 г.). Северный Рейн-Вестфалия (8.06.1950 г.). Нижняя Саксония (13.04.51 г.). Западный Берлин и Гамбург заменили свои временные конституции 1946 года, соответственно, в 1950 г. и 1952 г. Самая молодая на сегодняшний день конституция – это конституция земли Баден-Вюртемберг от 11 ноября 1953 г., созданной из земель Баден, Вюртемберг-Баден и Вюртемберг-Гогенцоллерн.

Шлезвиг-Гольштейн, Нижняя Саксония и Гамбург регулируют в основном только организацию органов государственной власти. Что касается гарантии в них основных прав, то они ссылаются на соответствующие гарантии этих прав в Основном законе. В частности, конституция земли Северный Рейн-Вестфалия объявляет основные права, провозглашенные в Основном законе, составной частью конституции земли. Наряду с этим она содержит собственные положения о государстве и обществе. Аналогично и с конституцией земли Баден-Вюртемберг. Конституция Берлина содержала собственный раздел об основных правах.

Характерно, что, как правило, преамбулы конституций земель содержат цели правового государства, например, преамбула конституции земли Баден-Вюртемберг: обеспечить свободу и достоинство человека, служить миру, учредить общественную жизнь по принципу социальной справедливости, способствовать экономическому прогрессу всех; конституция создается с сознанием ненарушимости прав человека и основных прав немцев^[6].

Кроме того, как правило, в начале конституции дается констатация, что данная земля является правовым государством. Например, ст. 3 Конституции Баварии гласит, что Бавария является правовым, культурным и социальным государством^[7].

С течением времени все конституции ФРГ изменили свой облик, будь это на основе изменений конституции путем закона, или на основе существенного изменения самой конституции.

Сложный путь изменения конституций препятствовал частоте их изменения. Упрощенный же петь способствовал более частому изменению. Так, в Баварии и Гессене, где конституции требуют совместных мер парламента и народа, до сих пор было соответственно произведено 5 и 2 изменения, хотя, судя по возрасту этих обеих конституций, потребность в их изменениях вырисовывается более чем четко. И, напротив, там, где парламент может решить вопрос об изменении конституции единолично, текст ее чаще и легче подвергался переделке. Рекорд держат: Берлин – 20 раз, Рейнланд-Пфальц – 27 раз и федерации – около 40 изменений. Взаимосвязь между возрастом конституций и числом Изменений не вырисовывается. Более чем 30-летняя конституция Гессена была изменена лишь дважды. Почти такие же по возрасту конституции Баварии и Бремена – соответственно, только 5 и 6 раз. а Конституция Рейланд-Пфальца, напротив, – 27 раз. Радикальное “лечение” учредил между тем Саар. Комиссия с 1976 года была задействована для тотального пересмотра конституции. На основе ее предложений в 1979 году была заново создана вся организационная часть, начиная со статьи 60 и далее до статьи 123.

Конституции сами предписывают порядок, в котором они могут быть изменены. Так, в пяти землях, как и в федерации (ст.79 Основного закона), это может осуществлять только законодатель (Берлин, Гамбург, Нижняя Саксония, Саар, Шлезвиг-Гольштейн); в трех землях – также народ (Баден-Вюртемберг, Рейнланд-Пфальц, вспомогательно – в Северном Рейне-Вестфалии). Безусловную совместную компетенцию изменения конституции народом и парламентом знают 3 земли. Так, в Баварии и Гессене парламент и народ только совместно имеют право изменить конституцию. В Бремене парламент обязан это делать с участием народа, если он сам не единодушно высказывается за изменение. Ни одна из конституций не содержит указаний на полномочия по изменению конституции только народом.

Характерно, что в федерации и восьми землях изменение может иметь место только в том случае, если текст конституции самоизменяется или дополняется. Итак – изменение должно приниматься в старую грамоту.

Смысл этого заключается в том, чтобы читатель, в любой момент мог видеть перед собой постоянно всю действующую конституцию. Он не должен бояться, что в других более новых законах содержатся другие положения конституции. Это касается только конституции, а не других законов.

Не все части конституции могут быть изменены. Конституции земель запрещают, как и Основной закон (ст. 79, абз. 3), изменение таких положений, которые они считают особо важными. Сюда, в частности, относятся: свободное развитие личности, разделение властей, принципы республиканского, демократического, социального правового государства, к чему земли и без того обязаны положениями ст. 28, абз. 1 Основного закона. Кроме того, некоторые конституции предписывают, что также те статьи, которые призваны защитить конституцию от определенных изменений, не могут изменяться (ст. 20 Конституции Бремена, ст. 150. абз. 3 – Гессена, ст. 129. абз. 3 – Рейнланд-Пфальца). Тем самым, конституция не может воспрепятствовать революции, отмечают немецкие государствоведы, но может сказать, в чем она конкретно видит существенное и заслуживающее сохранения при всех обстоятельствах, так сказать выражающее идентичность земли. Эти положения конституций земель заслуживают, безусловно, внимания при конституционном строительстве в Российской Федерации.

Каковы же узловые пункты изменения конституций, имевшие и имеющие место до последнего времени?

Большинство из них имели цель приспособить конституционные права земель к федеральному праву, хотя и без федеральной правовой модели земли выражают тенденцию к тому, чтобы сделать единым их земельное конституционное право.

Весьма распространены были изменения прав парламентов в сторону усиления их правовых позиций. Вместе с тем, некоторые конституции претерпели изменения, которые не могут служить образцом или иметь важное значение. Об этом – чуть позже.

Большинство изменений конституций, как уже отмечалось, служило тому, чтобы старые их тексты приспособить к Основному закону и его толкованию, данному Федеральным конституционным судом. Так, например, были произведены изменения избирательного возраста и введено новое регулирование бюджетного права федерации (ст. 38, абз. 2 и ст. 109 Основного закона) в конституции земель. С конца 60-х годов земли Баден-Вюртемберг, Гамбург, Северный Рейн-Вестфалия, Рейнланд- Пфальц и Шлезвиг-Гольштейн переняли федеральное представление о праве на петиции. Петиционные комитеты получили широкие права получения информации и доступа к различным материалам. В 50-м году Гессен в ст. 75 своей Конституции устанавливает предписанную связанность избирательного права (в том числе его изменений) решением земельного законодателя, в частности, в отношении выключения участия в выборах осколков партий (мелких партий). В 1975 году Баден-Вюртемберг приспосабливает свое право к Основному закону на случай чрезвычайного положения. Берлин зачеркивает в 1977 году монополию политических партий предлагать кандидатов в сенат. Основание данному изменению дало решение суда о проверке выборов, согласно которому были сняты обвинения в противоправности предложений по выдвижению независимых кандидатов. В связи с этим были произведены повторные выборы. В 1981 году Берлин уравнивает (как в 1979 году это сделала земля Шлезвиг- Гольштейн) свое регулирование о периоде выборов и начале работы вновь избранного парламента со ст. 39 Основного закона.

Изменения преследуют цель, чтобы между выборами и началом работы вновь избранного парламента больше не было политического вакуума без присутствия парламента. Старый парламент остается до тех пор у власти, пока не начнет работать новый.

В 1952 году земля Рейнланд-Пфальц со ссылкой на ст. 100, абз.1 Основного закона изменила ст. 130, абз. 3 своей конституции в части отмены проверки антиконституционности законов путем особого перехода ее по инстанциям от административного суда земли к конституционному. В 1979 году эта же земля приспособила положения о передаче полномочий правительства земли по изданию постановлений другим органам в духе требований ст. 80, абз. 1 Основного закона.

Свои первые приспособления к федеральным представлениям в области конституционного права Саар предпринял в 1956-1958 годах, модернизировав свою конституционную подсудность. Обширная реформа 1979 года, которая охватила всю организационную часть, была во многих частях мотивирована необходимостью унификации с федеральным правом.

Вместе с тем, наряду с изменениями был и упущен ряд вопросов. Так, конституции земель Бавария, Бремен, Гессен и Рейнланд-Пфальц еще сегодня содержат положения о смертной казни, хотя ст. 102 Основного закона давно отменила ее. Некоторые конституции, как прежде, так и теперь, содержат положения о лишении основных прав (ст. 17, 18, 146 Конституции Гессена, ст. 10, 133 Конституции Рейнланд-Пфальца, ст. 10 – Саара). После того, как Основной закон знает понятие лишения отдельных основных прав и принятие решения об этом отдано Федеральному конституционному суду, отдельные положения земельных конституций об этом просто излишни (ст. 18 Основного закона).

Положения конституции Баварии, Северного Рейна-Вестфалии и Рейнланд-Пфальца, которые при определенных условиях запрещают политические группировки (ст. 15 Конституции Баварии, ст. 32 Конституции Северного Рейна-Вестфалии, ст. 133. абз. 2 Конституции Рейнланд-Пфальца), не выдерживают критики ст. 21 Основного закона в плане партийных привилегий. Если они вообще должны иметь место, то они должны были так интерпретироваться, чтобы они не охватывали собой политические партии. В частности, ст. 15 Конституции Баварии ведет речь о запрещенных группах избирателей, которые якобы покушаются на гражданские свободы и поэтому не смеют участвовать в выборах и референдумах. Данная статья дает право какой-либо политической партии, представленной в ландтаге, возбудить ходатайства перед конституционным судом земли о запрете этой “группировки” избирателей, а фактически – партии. Нужно ли комментировать реакционную направленность этого положения закона.

Конституции Баварии и Рейнланд-Пфальца не приняли к сведению решающую монополию Федерального конституционного суда в отношении рассмотрения жалоб судей и принятия по ним решения (ст. 98, абз. 5 Основного закона).

В ряде случаев вызывает сомнение, могут ли стыковаться положения земельных конституций о правилах и обязанностях обобществления земли, средств и т.д. с правомочиями по этому вопросу, изложенными в ст. 15 Основного закона.

Ряд конституций земель четко гарантирует право на забастовки (ст. 57, абз. 3 Конституции Бремена, ст. 66, абз. 2 Конституции Рейнланд- Пфальца, ст. 56, предл. 2 Конституции Саара) перед корреспондирующим правом работодателя на локаут. Но, как отмечают сами немецкие государствоведы, о примате первого над вторым ничего не слышно. Статья 29, абз. 5 Конституции Гессена даже выразительно запрещает производство локаутов и, тем самым, выступает против федерального права, поскольку имеется решение Федерального конституционного суда по трудовым спорам от 1980^[8].

Немецкие законодатели считают, что сами по себе эти статьи конституций земель безвредны, так как легко “ломаются” при помощи ст. 31 Основного закона о верховенстве федерального права над правом земель, но, по их мнению, “вводят в заблуждение несведущих”. Они считают, что нужна генеральная чистка конституций земель. Все это свидетельствует о возрастающей тенденции к установлению единого правопорядка. В этом плане возможностей на правовое разнообразие в землях становится меньше.

Анализ современного изменения земельных конституций, особенно после воссоединения Германии, говорит о том, что много внимания уделяется расширению роли парламентов. Прежде всего, свое выражение это находит в расширении прав комиссий по расследованию, в интенсификации контроля за правительством со стороны парламента и усилении прав парламентских меньшинств (например, ст. 105, абз. 6, с.1 Конституции Бремена, 1987 г.), т.е. расширение контрольной власти. Это развитие неуклонно продолжается.

Так, новая конституция Нижней Саксонии, предусматривает усиление роли парламента по отношению к правительству. Правительство будет обязано без всяких запросов информировать парламент о наиболее важных делах^[9].

Правосудие в лице Федерального конституционного суда разъяснило положения ст. 44 Основного закона, особенно в плане создания следственных комитетов бундестага, с переносом этого положения и в отношении аналогичных комитетов земельных парламентов. Афера в начале 80-х годов в Киле с запрещенной продажей технологических чертежей строительства подводных лодок для ЮАР подчеркнула необходимость улучшения правового регулирования деятельности следственных комитетов парламента.

В отношении прав народа, как суверенного законодателя, в землях ФРГ наблюдается противоречивый процесс, связанный, видимо, с балансом политических сил. Так, Берлинский сенат в 1974 году усилил свои позиции тем. что исключил народ в качестве конкурирующего законодателя (ст. 45. абз. 2; ст. 88. 99. абз. 1 Конституции Берлина). После того, как берлинцы не могут уже вести речь об изменении своей конституции и с 1974 года лишились также компетенции народного законодателя^[10]. у них оставалась только одна возможность досрочно окончить легислатуру парламента. Угрозу эту они хотели привести в исполнение в 1981 году, но парламент предпочел сам самораспуститься. Сейчас там. как в новой земле, осуществлено соответствующее правовое регулирование. А вот в Баден-Вюртемберге в 1974 году конституция была дополнена положением о собственном законодательстве народа (ст. 59. 60 Конституции Баден-Вюртемберга). То же самое произошло в 1979 году в Сааре (ст. 99, 100 Конституции), где изначально были расширены компетенции народа в сравнении с конституцией 1947 года. Безусловно, положительный опыт конституционного строительства в землях ФРГ по вопросам принятия конституций, текущего законодательства, затрагивающего широкие круги народа и решаемого поэтому им самим, могут быть использованы при конституционном строительстве в Российской Федерации и других странах СНГ.

В ряде конституций изменение идет по пути дальнейшей демократизации прав парламентской оппозиции. Так. в 1971 году Конституция Гамбурга была дополнена ст. 23-а. которая впервые провозгласила, что парламентская оппозиция является составной частью парламентской демократии. Нововведение дало оппозиции полномочия осуществлять критику правительственных программ в целом и в частности. Эта новация также может быть использована в России и странах СНГ.

Другие изменения конституций учитывают растущий страх и опасности современного общества. В частности, сюда относятся четкие гарантии защиты информационных данных. Начало этому процессу положила Конституция земли Северный Рейн-Вестфалия в 1978 году. Статьи 4, абз. 2 и 77-а этой Конституции закрепили право каждого лица на защиту личных данных и введение должности уполномоченного по защите информационных данных, который избирается ландтагом по предложению правительства. В 1985 году этому примеру последовал и Саар (ст. 2. предл. 2 и 3). хотя 15 декабря 1983 года Федеральный конституционный суд констатировал гарантию этих положений в ст. 1. абз. I и в ст. 2. абз.1 Основного закона. Данные положения конституций земель ФРГ представляют для нас определенный практический интерес.

Вместе с тем, ряд положений конституций в призме сегодняшнего дня выглядит голой декларацией. В частности, Бавария, Бремен и некоторые другие провозгласили своим гражданам такие социальные права, как право на соответствующее жилище, право на образование и право на труд. Однако все ведущие немецкие государствоведы сходятся на том, что это право не может быть обеспечено принудительной силой государства, государству это просто не под силу. Чего, например, стоила констатация в ст. 12, абз. 1, предл. 2 Конституции Берлина, где говорилось, что право на труд “обеспечивается в результате политики полной занятости и управления экономикой”, или же декларация в ст. 49. абз. 2 Конституции Бремена того, что государство обязуется “принять необходимые меры, чтобы каждый, кто ищет работу, мог при помощи труда обеспечить себе свое существование^[11].

Всем конституциям земель ФРГ присуще отражение в них подчиненности федерации, связанности федеральным правом и его верховенством.

Сообщения в немецкой печати о модернизации старых конституций и создании конституций новых земель свидетельствуют о том. что продолжается процесс их унификации в отношении Основного закона. Так. например, в центре работы парламентской комиссии по вопросам конституции в Нижней Саксонии были, прежде всего, вопросы принятия каталога основных прав. Кроме того, в новой конституции закреплено волеизъявление народа и народное решение (опрос и голосование), формулирование целей государства. Зафиксировано в данной конституции равенство мужчины и женщины, защита личных информационных данных и поддержка внебрачных детей^[12]. Правда, основные права, как известно, давно перекрыты Основным законом, действующим как непосредственное право.

В качестве вывода можно сказать, что основные принципы правового государства все в большей степени получают отражение в конституциях земель ФРГ. Отмечена нарастающая тенденция к усилению их унификации с Основным законом. Это свидетельствует об усилении единого правового пространства.

В целом, конституционное устройство земель соответствует основным принципам Основного закона, в том числе, и принципу правового государства, как того требует ст. 28, абз.1 Конституции Федеративной Республики Германии.

1. Marcic Rene. Vom Gesetzesstaat zum Richterstaat. Wien, 1957. ↑

2. Fechner Erich. Freiheit und Zwang im sozialen Rechtsstaat, Tubingen, 1953;

   Смотри по вопросу социального государства. Также:

   Ледях И.А. Доктрина “социального правового государства” и правовая действительность ФРГ. В кн. Критика буржуазно-реформистских и ревизионистских теорий в вопросах государства и права / под редакцией С.А. Покровского. – М.: Юриздат, 1960, с. 118-149.

   Конституционно-правовые проблемы формирования социального правового государства. Материалы международной научно-практической конференции. – Минск, 2000. 462 с. ↑

3. Maunz, Dürig, Herzog, Scholz: Kommentar zum Grundgesetz, 6 Aufl. 1983, Art. 20, S. 319 f. ↑

4. Die geschichtliche Entwicklung des liberalen Rechtstaates… a.a.o., S. ↑

5. Ebenda. ↑

6. Verfassungen der Deutschen Bundesländer. München, 1988. ↑

7. Ebenda, S. 87. ↑

8. NJW 1980, S. 1642 ff. ↑

9. Welt, vom 9.2.1991, S. 4. ↑

10. Pastalozza. Der Popularvorbehalt. Berlin, 1987, S. 16 f; Verfassungen der deutschen Bundesländer. München, 1988. ↑

11. Verfassungen der deutschen Bundeslander. Einfuhrung. Munchen, 1988, S. 15. ↑

12. Welt, vom 9.2.1991, S. ↑