Не вдаваясь в глубокий исторический анализ, можно отметить, что в России органы внутренних дел традиционно занимали особое место в системе государственных органов. Достаточно вспомнить период правления Александра Второго, когда Министру внутренних дел, помимо подчиненных ему губернаторов, были подконтрольны промышленность (за исключением горной и военной) и торговля. Одновременно МВД Российской Империи обязано было принимать меры по предотвращению недостатка продовольствия и контролировать цены на него, контролировать строительство и архитектуру, исправность дорог, санитарную безопасность, медицину и ветеринарию, благоустройство городов, заботиться о развитии «добрых нравов».

До 1917 г. Министерство внутренних дел было одним из самых влиятельных министерств России, которое контролировало значительную часть аспектов внутренней жизни страны.

После Октябрьской революции на протяжении полувека сфера деятельности МВД постоянно изменялась. Более того, длительное время название «российская милиция» вообще не звучало, поскольку его подразделения составляли часть структурной системы МВД Советского Союза. В этот период времени (до начала 90-х годов XX века) правовая основа организации и деятельности милиции характеризовалась идеологизированностью. Органы внутренних дел руководствовались не столько законодательными актами, сколько директивами КПСС, постановлениями ЦК КПСС и руководящими указаниями местных первых секретарей обкомов и горкомов. На местах существовала практика ежедневного доклада в партийные учреждения о состоянии преступности, и нередко инструкторы райкомов или горкомов партии лично изучали уголовные дела, где в качестве потерпевших или подозреваемых проходили родственники партийных аппаратчиков, и давали по ним обязательные для исполнения указания.

Наиболее развернутым документом этого периода, который регулировал самые разные стороны организации и деятельности милиции, следует признать Положение о советской милиции, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР № 385 от 8 июня 1973 г., которое, однако, было опубликовано только в 1985 году (Свод законов СССР. М., 1985. Т. 10. с. 236-247). Содержание этого Положения во многом несло в себе печать тоталитарного режима и, в основном, не отвечало потребностям формирования правовой российской государственности.

Различные аспекты деятельности милиции регламентировались более чем 4 тысячами нормативных актов МВД СССР, которые нередко дублировали друг друга и противоречили здравому смыслу.

В этот период времени сложилась достаточно парадоксальная ситуация в сфере государственной статистики о состоянии преступности, которая четко отражала ведомственные интересы. Так, милиция вела отсчет от количества зарегистрированных преступлений, причем, раскрытым преступление считалось с того момента, как следователь заполнял соответствующую графу в единой статистической форме 1Е, предусматривающей единую форму отчетности о зарегистрированном преступлении. Как правило, при наличии данных о фамилии, имени и отчестве заподозренного лица, которому еще не было предъявлено обвинение, следователь делал пометку о «раскрытии» преступления.

По статистике судебных органов зарегистрированным и раскрытым преступление считалось с того момента, когда по уголовному делу был вынесен обвинительный приговор.

Статистика органов прокуратуры не имела собственной самостоятельной базы и пыталась учитывать данные как милиции, так и суда. При этом, как правило, вне поля зрения прокурора оставались те преступления, сообщения о которых, например, направлялись из органов территориальной милиции в линейные отделы внутренних дел, в военную прокуратуру, в другие органы внутренних дел (нередко подобные действия предпринимались для укрытия нераскрытых преступлений). Иными словами, милицейская, судебная и прокурорская статистика в этот период времени никогда не соответствовала друг другу и не отражала реального состояния преступности в регионе, а следовательно, и в стране в целом. Очень убедительно эти обстоятельства описал В.В. Лунеев^[1].

В целом, следует признать, что наиболее полной статистической базой обладали органы внутренних дел.

Этапным событием в формировании современной структуры российской милиции стало принятие Закона Российской Федерации № 1026-1 «О милиции» от 18 апреля 1991 г., в котором нашли отражение основные вопросы организации и деятельности милиции России. Прежде всего, следует отметить, что этот Закон закрепил общечеловеческие ценности в качестве принципов деятельности милиции. В частности, в качестве основополагающих начал в российский закон вошли принципы законности, гуманизма, социальной справедливости, «политического нейтралитета», уважения и соблюдения прав человека и гражданина. В

392

Правовое государство: от идеи до ее материализации

соответствии с этими требованиями, в системе МВД была запрещена всякая политическая деятельность, и сотрудники МВД – члены КПСС организованно вышли из рядов партии (правда, членские книжки до сих пор у большинства руководителей лежат в служебных сейфах).

Впервые в законе «О милиции» в полном согласии с международными правовыми нормами устанавливалось, что милиция защищает человека независимо от его гражданства, политических убеждений, национальной принадлежности и иных обстоятельств. Весьма прогрессивным фактом стало снятие задачи борьбы с «антиобщественными действиями» и «антиобщественным явлением». Однако следует признать, что действенных альтернативных способов борьбы с тунеядцами, попрошайками, бомжами, гадалками и т.п., предложено не было и эти одиозные личности буквально заполонили улицы больших городов и малых поселков.

Несмотря на свою прогрессивную направленность, в Законе «О милиции» сохранились «родимые пятна» коммунистического государства. В частности, в ведении милиции по-прежнему остались медицинские вытрезвители, предупреждение детской безнадзорности, проведение специализированных монтажно-эксплуатационных работ на автомобильных дорогах и т.п. Более того, в сознании значительной части российских чиновников, даже весьма высокого ранга, сохранились представления о том, что милиция должна практически в одиночку бороться и, в конечном счете, победить, немедицинское потребление наркотиков, распространение СПИДа и т.п.

В достаточной степени не нашла отражения в Законе «О милиции» проблема правовой защищенности сотрудников милиции. Особенно сильным нападкам до сих пор подвергаются методы и средства деятельности милиции, в частности, касающиеся различных аспектов оперативно-розыскной деятельности. С целью законодательного закрепления так называемых нелегальных способов получения информации о готовящихся и совершенных преступлениях, Верховным Советом Российской Федерации 13 марта 1992 г. был принят Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации», где была предпринята попытка решить две основные задачи: 1) создать правовую основу оперативно-розыскной деятельности; 2) придать официальный статус оперативно-розыскной деятельности как государственно-правовой форме борьбы с преступностью.

Однако данный закон опередил принятие Конституции Российской Федерации, не соответствовал новым требованиям развития государственности, содержал ряд неточностей и т.п. Для приведения основ оперативно-розыскной деятельности в соответствие с Основным Законом страны Государственной Думой 5 июля 1995 г. был принят Закон «Об оперативно-розыскной деятельности», который во многом отличается в положительную сторону в сравнении со своим предшественником. Так, ранее действовавший закон был ориентирован преимущественно на сферу борьбу с преступностью. Новый закон в значительной степени обеспечивает военную, экономическую, экологическую безопасность государства. Существенно дополнен перечень оперативно-розыскных мероприятий, что создало условия борьбы не только с традиционными видами преступности, но и с наркотизмом, незаконным оборотом оружия, организованной преступностью, и в том числе с бурно развивающейся транснациональной. Примечательно, что Закон «Об оперативно-розыскной деятельности» 1995 г. четко регламентирует проведение мероприятий, затрагивающих конституционные права граждан (на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на неприкосновенность личности и жилища), только на основании судебного решения, а не с санкции прокурора, как это было ранее.

Согласно Закону «Об оперативно-розыскной деятельности», органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прямо запрещается:

– проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой- либо политической партии, общественного или религиозного объединения;

– принимать негласное участие в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и незапрещенных политических партий, общественных и религиозных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности;

– разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известными в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Несоблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности влечет для должностных лиц установленную законодательством ответственность (дисциплинарную или уголовную).

В настоящее время, в соответствии с действующим законом об оперативно-розыскной деятельности, право осуществлять эту деятельность, помимо органов внутренних дел, предоставлено также органам федеральной службы безопасности, федеральным органам налоговой полиции, федеральным органам государственной охраны, органам пограничной службы, таможенным органам, службе внешней разведки и подразделениям Министерства юстиции Российской Федерации. Многочисленность субъектов оперативно-розыскной деятельности, засекреченность информации, разобщенность в управлении и другие факторы породили ряд серьезных препятствий в использовании результатов этой деятельности. В связи с этим в 1998 г. был издан совместный приказ ФСНП, ФСБ, МВД, ФСО, ФПС, ГТК, СВР России № 175/226/336/201/286/410/56 «Об утверждении инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю, прокурору или в суд». Благодаря этому приказу удалось несколько улучшить результаты борьбы с преступностью, основную тяжесть которой несут на себе органы внутренних дел. Косвенным подтверждением этому тезису может послужить такой факт: на долю следственного аппарата органов внутренних дел на протяжении последних десятилетий никогда не приходилось менее 70% всех расследованных в стране уголовных дел. Остальные ведомства выявляли, раскрывали и расследовали менее трети зарегистрированных в стране преступлений.

В деятельности органов внутренних дел имеется множество объективных факторов и нерешенных проблем, существенно влияющих на эффективность их деятельности. Одним из наиболее значимых факторов является продолжающийся рост преступности, в первую очередь ее организованных форм. Экспансия преступности вполне реально угрожает основам государственности в России.

В 2000 г. в России зарегистрировано 2 млн 952,4 тыс. преступлений. Удельный вес тяжких и особо тяжких посягательств составляет 58,85%. Продолжается рост насильственной преступности, в том числе вооруженных преступных посягательств. Обостряется наркоситуация в стране. В этих условиях представляются весьма ощутимыми результаты борьбы с преступностью. В 2000 г. выявлено 1 млн 741 тыс. лиц, совершивших преступления. Общим показатель раскрываемости преступлений составляет 75,6%. Наложен арест на имущество и изъято предметов, имеющих отношение к преступной деятельности, на сумму 24,5 млрд рублей, т.е. созданы реальные предпосылки к подрыву финансовой мощи криминального мира.

Сферы проявления организованной преступности в современной России чрезвычайно многообразны: от традиционного вымогательства до внешнеэкономической деятельности, сделок в сфере недвижимости, транснациональных банковских операций. По статистике МВД России в 1990 г. в стране насчитывалось 785 организованных преступных групп, в 1994 г. – 5691, в 1996 г. – 8000. В июне 1997 г. Министр внутренних дел А.С. Куликов сообщил о наличии в России, по крайней мере, 9 тысяч преступных группировок, в которых состояло около 100 тысяч членов. Количество зарегистрированных преступлений, совершенных криминальными сообществами, возросло почти на 95% в течение последних пяти лет. Огромная «армия» преступников контролирует и огромные доходы. По данным ГУБЭП МВД России, в 1997-1998 гг. организованная преступность в России располагала оборотным капиталом в 60-70 триллионов рублей^[2]. Сравнивая эти суммы с годовым бюджетом органов внутренних дел, можно представить реальный уровень противостояния криминального мира и правоохранительных органов. Но в то же время в 2000 г. пресечена деятельность 3394 организованных групп и преступных сообществ, раскрыто более 36 тысяч преступлений, совершенных их членами, к уголовной ответственности привлечено 16,7 тысяч лидеров и активных участников преступных формирований. Основная заслуга в противостоянии организованной преступности принадлежит органам внутренних дел, которые стоят на переднем крае борьбы с преступностью.

В специальной литературе высказывается мнение о том, что организованная преступность в современной России обусловлена разными причинами, в числе которых называется «бессилие правоохранительных органов, еще не превратившихся в мощную и достаточно самостоятельную ветвь власти»^[3]. По моему мнению, это утверждение не в полной мере соответствует действительности. Органы внутренних дел в современной России сильны, как никогда ранее, и имеют достаточно сил, чтобы выполнить любой разумный приказ, поэтому термин «бессильный» к ним явно не подходит. С другой стороны, по мнению С.И. Ожегова «бессилие» может выражаться в «лишении возможности действовать»^[4], и это следует признать полностью.

К сожалению, основные силы милиции в настоящее время направлены на борьбу с незначительными кражами, составляющими более 50% от числа всех зарегистрированных преступлений в стране. Практически в каждом исправительном учреждении страны можно встретить субъектов, впервые в своей жизни совершивших малозначительное деяние и осужденных к лишению свободы, например, за кражу двух куриц, мешка пшена, подержанного велосипеда и т.п.

Говоря о борьбе с преступностью, невозможно не остановиться на проблемах незаконного оборота наркотиков. На экранах телевизоров, страницах газет вполне убедительно и доказательно представлены маршруты проникновения на территорию страны растительных и синтетических наркотиков, называется их умопомрачительная стоимость, исчисляемая сотнями миллионами долларов. Однако реально к уголовной ответственности, в своем абсолютном большинстве привлекаются потребители наркотиков, или больные люди, купившие для собственного потребления несколько «чеков». При этом некоторое замешательство вызывает оценка судом количества изъятого наркотика. Так, 0,026 г героина именуется «особо крупным размером». По закону и следователь, и судья совершенно правы. Но как будет квалифицировать судья, например, груз в несколько тонн героина, который, в принципе, могут задержать правоохранительные органы, поскольку именно такими партиями, надо полагать, перевозят наркотик со стороны Золотого полумесяца? Для квалификации подобных объемов судебной практикой еще не разработано стандартов. А почему? Да потому, что законодатель уверен – уголовных дел, где будут фигурировать подобные объемы, просто не может быть в природе. Откупятся, поделятся…

С незаконным оборотом наркотиков фактически борется только милиция, причем, не вся милиция, а только одно из самых немногочисленных подразделений, именуемое отделом (отделением) по борьбе с незаконным оборотом наркотиков. Оперативные сотрудники этих подразделений совершают буквально подвиги, выслеживая и преследуя на своих латаных-перелатаных «Жигулях» наркодельцов, на коленке документируя их действия, «на глазок» оценивая вес изъятого наркотика, «на язык» пробуя его содержание. Остальные службы и милиции, и прокуратуры, и других ведомств участвуют в борьбе с распространением наркотиков …от совещания к совещанию. Чтобы не быть голословным, можно привести пример Калининградской области, где на учетах в органах милиции в 1999 г. состояло 7785 потребителей наркотиков^[5]. 90% их них «сидит» на игле, то есть потребляют героин 7006 человек. В стакане, как известно, 50 г маковой соломы. Из 50 г можно приготовить 8-10 кубов «грязного» героина. Этого хватает на 4-5 дней. Несложные подсчеты показывают, что 7006 наркоманов в течение месяца употребляют около двух тонн маковой соломы. За год – 24 тонны! Вот о чем следует говорить! Область со всех сторон окружена колючей проволокой, переход через которую контролируют Федеральная пограничная служба, Управление Федеральной службы безопасности, Управление Главного таможенного комитета, территориальные органы внутренних дел. Казалось бы, и мышка не должна проскочить, но реально в течение года изымается на территории области около 1% поступающего наркотика, остальные 99 % доходят до адресата, т.е. до наркомана. Все призывы на разных совещаниях- конференциях к объединению усилий всех силовых и правоохранительных ведомств остаются неуслышанными, и наркотик продолжает бурно поступать в регион. Значит, как говорили древние греки, это кому-то выгодно? И не только наркобаронам…

Огромный вред системе МВД и организации борьбы с преступностью в целом принесла массовая расстановка в 90-х годах XX века на руководящих должностях военнослужащих внутренних войск, не имеющих элементарных понятий ни в оперативных делах, ни тем более в следственной деятельности. Предполагаемое «очищение» органов внутренних дел не состоялось, но их ряды засорились солидным числом непрофессионалов.

Следующая проблема, тесно связанная с ростом преступности, состоит в феномене отечественной статистики, вернее, в отсутствии достаточно надежных данных о состоянии этой самой преступности. В специальной литературе справедливо отмечено, что фактическая преступность многократно превышает преступность, о которой осведомлены органы правосудия, а известная им преступность – ту ее часть, которая ими официально регистрируется^[6]. Это позволяет обоснованно сомневаться в достоверности статистических данных о состоянии преступности. По данным С.В. Ванюшкина, число граждан, принимавших участие в деятельности преступных формирований, от пяти до ста раз превышает число привлеченных к уголовной ответственности^[7]. Эти данные косвенно подтверждаются и исследованиями, проведенными в Калининградской области, где, по мнению опрошенных сотрудников правоохранительных органов, о кражах и угонах автотранспорта в органы внутренних дел не заявляют 59% потерпевших, предпочитая самостоятельно разыскивать похищенные автомобили. Не секрет, что и до настоящего времени все руководители органов внутренних дел ориентируются не на реальную борьбу с преступностью, а на обеспечение процента раскрываемости преступлений, по крайней мере, не ниже прошлогоднего. В этом легко убедиться, взяв годовой отчет любого руководителя органа внутренних дел, где все цифры о состоянии преступности согласованы с так называемым «аналогичным периодом прошлого года».

Для организации действительно эффективной борьбы с преступностью в России необходимо объединить усилия всех силовых ведомств, поскольку стратегия этой борьбы должна быть единой на территории всей России и на всех направлениях. До сих пор практически все правоохранительные ведомства пользуются массивом криминалистических и оперативно-вспомогательных учетов, сосредоточенных в Главном информационном центре МВД России, и в региональных Информационных центрах. Вместе с тем, обратной связи нет: к информационным базам, например, Управления Федеральной службы налоговой полиции, таможенного комитета, Управления по налогам и сборам, не говоря уже об Управлении ФСБ, следователь МВД России доступа не имеет (хотя именно он расследует 70% всех совершенных преступлений в стране). Это в значительной степени осложняет процесс установления истины при расследовании проявлений организованной преступности.

Один из вариантов решения этой проблемы видится в объединении некоторых (наиболее актуальных сведений) в едином автоматизированном банке данных, находящемся в структуре отдела, занимающегося выявлением, раскрытием и расследованием преступной деятельности. Это позволит практически мгновенно руководителю оперативного подразделения или следственного аппарата на экране дисплея иметь все данные об интересующей его личности, в частности, сведения о прошлых судимостях (из Информационного центра УВД); о годовом доходе (из учетов Министерства по сборам и налогам); о фактах участия во внешнеэкономической деятельности (из учетов Государственного таможенного управления); о пересечениях государственной границы (по данным Управления Федеральной службы безопасности); о фактах уклонения от уплаты налогов (из информационной системы Управления Федеральной службы налоговой полиции) и т.п. Располагая этими сведениями, оперативный работник или следователь более обоснованно примет решение о возбуждении уголовного дела (или об его отказе), при изучении материалов о «подозрительной» деятельности того или иного субъекта.

Накопление этих данных в структуре оперативного или следственного подразделения позволит предотвратить «размывание» массива информации, которое возникает при введении сведений в банк данных лицом (например, обычным инженером), не представляющим, как в дальнейшем они могут быть использованы. Это, к сожалению, имеет место в повседневной деятельности органов внутренних дел, поскольку массивы информационных центров формируют специалисты, никогда не участвовавшие в оперативно-розыскных мероприятиях, и не расследовавшие уголовных дел. Подобные предложения уже неоднократно высказывались на страницах специальной литературы, однако никакой реакции от компетентных лиц не последовало^[8].

Считаю необходимым создать Единый Российский информационный центр (ЕРИЦ), где, помимо информации о состоянии и динамике преступности, сосредотачивались бы данные о таможенных операциях, о налоговых преступлениях и нарушениях финансового законодательства. В соответствующих разделах ЕРИЦ оправданно накопление информации по двум основным разделам:

– сведения о преступлениях насильственной и корыстной направленности;

– сведения о деятельности юридических и физических лиц, допускающих правонарушения в хозяйственной деятельности.

Во втором разделе целесообразно фиксировать следующие данные: о создании фирм с регистрацией сведений обо всех ее учредителях; об уставном капитале; о банковских счетах, в том числе и за рубежом; о фактах уклонения от уплаты налогов; о фактах банкротств фирм и создании новых одними и теми же лицами и т.п.

В ходе перестройки, организованной М.С. Горбачевым, непродуманно была разрушена система профилактики преступности. Особенно трагично это сказалось на подростковой и рецидивной преступности. До начала перестройки на регулярной основе происходила «передача» практически каждого осужденного, отбывшего наказание в местах лишения свободы, в территориальные органы внутренних дел. Ответственными за эту процедуру были начальник отряда исправительного учреждения, откуда освобождался осужденный, и участковый инспектор, где освобожденный должен был прописаться.

О времени освобождения органы внутренних дел извещались заранее, что способствовало выбору адекватных мероприятий со стороны милиции, включая и прописку лица, освобожденного из мест лишения свободы, и его трудоустройство, а в необходимых случаях и организации за ним предусмотренного законодательством надзора. По оценке сотрудников и милиции и исправительно-трудовых учреждений, это взаимодействие до сих пор не удалось восстановить, в результате чего нередки факты возврата лиц, освобожденных из мест лишения свободы, в том числе и по амнистии, в течение нескольких месяцев. Освобожденные из мест лишения свободы, как это не кажется парадоксальным, не могут адаптироваться на свободе без деятельного участия милиции.

Особенно трагично отразилось разрушение системы профилактики на судьбе подрастающего поколения, которое социологи уже называют «резервом преступного мира»^[9]. Инспекции по делам несовершеннолетних органов внутренних дел являлись одним из «винтиков» целостной и продуманной системы профилактики преступности несовершеннолетних, в которой участвовали многие государственные и общественные структуры. Перенос акцента в деятельности ИДИ с профилактики подростковой преступности на выявление фактов участия молодежи в совершении противоправных деяний, косвенным образом повлияло на рост коммерциализации подросткового досуга, на свертывание внешкольной воспитательной работы с учащейся молодежью, способствовало выталкиванию молодежи из сферы рационального, контролируемого проведения свободного времени. Все перечисленные факторы обеспечили постоянный приток в криминальные структуры молодежи, на собственном примере и на примере своих родителей убедившейся в возможности быстрого и относительно безнаказанного обогащения преступным путем.

Общепризнанно, что значительную роль в борьбе с преступностью играет следственный аппарат МВД России, усилиями которого расследуется до 70% всех уголовных дел в стране. В системе МВД следственные подразделения официально были созданы в 1963 году, и на протяжении всех последующих лет государство пыталось привести положение следователя в структуре органов внутренних дел в соответствие с законодательством, и в первую очередь, уголовно-процессуальным. Формально, по закону, следователь – лицо процессуально самостоятельное и в своей профессиональной деятельности не подчиняется начальнику органа внутренних дел, где он проходит службу. Более того, в силу ст. 127 УПК РСФСР он имеет полное право дать этому начальнику отдельное поручение, которое подлежит обязательному исполнению. Однако на практике требования закона фактически не выполнялись. Следователь постоянно находился в прямом подчинении и у начальника органа внутренних дел, и у его заместителя по оперативной работе, поскольку он фактически являлся первым заместителем начальника. От начальника органа внутренних дел зависело, в каком кабинете будет работать следователь, как часто он будет привлекаться к выполнению не свойственных поручений (например, патрулировать по улицам с целью выявления лиц, находящихся в состоянии опьянения и последующего доставления их в медицинский вытрезвитель, охранять общественный порядок при проведении массовых мероприятий), будет ли следователь поставлен в очередь на получение жилья и т.п. Кстати, конфликт между начальником органа внутренних дел и следователем, судя по результатам анкетирования сотрудников УВД Калининградской области, проведенного в 2001 году, сохраняется. На это обратили внимание более 60% сотрудников, принявших участие в анкетировании.

До настоящего времени основной показатель работы любого органа внутренних дел, а именно: процент раскрываемости – обеспечивает следователь. Ведь система учета преступлений зависит от количества оконченных уголовных дел. Чем больше следователь направит их в суд, тем больше будет раскрываемость преступлений. Процент «раскрываемости», как верно отметил В. Грачев^[10], продолжает быть основным показателем, по которому оценивается деятельность органа внутренних дел, то есть его начальника, которому следователь как бы и не подчинен. Однако следователь не подчинен начальнику органа внутренних дел только в представлении высоких чиновников в Москве, не знающих реалий взаимоотношений в отделах внутренних дел. Поэтому и направляются в суды очень быстро но грубо сработанные уголовные дела, поскольку только следователь может «выручить» начальника, который зачастую не в состоянии обеспечить стабильную работу других служб: уголовного розыска, участковых уполномоченных и пр.

Нельзя утверждать, что руководством страны не предпринималось никаких мер по разрешению данных противоречий. Достаточно регулярно на разных уровнях принимались соответствующие законодательные и подзаконные акты. В настоящее время работа следственного аппарата регламентируется двенадцатью Законами, пятью Указами Президента России, двумя постановлениями Правительства России, пятьюдесятью девятью другими нормативными правовыми актами. Так, Указом Президента России от 23 ноября 1998 г. утверждено Положение об органах предварительного следствия в системе МВД России^[11]. Согласно этому Положению, руководитель следственного аппарата в ранге Начальника Следственного комитета при МВД России является одновременно и Заместителем Министра внутренних дел. Однако обилие законодательных актов, как мне представляется, не разрешило проблемы предварительного следствия ни в системе МВД России, ни в других ведомствах. Следователь, как был, так и остался фактически подчиненным и подконтрольным руководству органов внутренних дел, которое, в принципе, не заинтересовано в полноте, всесторонности и объективности расследования преступлений. Их главная задача – обеспечить процент раскрываемости, и для решения этой задачи всегда найдутся рычаги воздействия либо непосредственно на следователя, либо на его начальника. Действительно независимый следователь видится только в структуре независимого Следственного комитета, подчиненного Президенту России. Другие варианты, по моему мнению, можно просто не рассматривать, это будет очередной компромисс между задачами, стоящими перед органами внутренних дел и требованиями установления истины по уголовному делу.

Однако и создание «президентского» Следственного комитета России не решит всех проблем в борьбе с преступностью, без принятия нового уголовно-процессуального кодекса. Действующий закон изжил себя. Его положения безнадежно устарели. Достаточно коротко проанализировать лишь два этапа в деятельности по раскрытию и расследованию преступлений: возбуждение уголовного дела и окончание предварительного следствия.

Так, согласно УПК РСФСР, единственным следственным действием, которое разрешается проводить до возбуждения уголовного дела, является осмотр места происшествия (ст.ст. 178-179 УПК РСФСР). В представлении чиновников, приглашенных к разработке нового уголовно-процессуального закона, видимо, сложилась следующая картина. Следователь на своем рабочем месте, в служебном кабинете, изучил материалы осмотра места происшествия, а также иные проверочные материалы, которые, кстати, не являются доказательствами по делу, и на этом основании принимает решение о возбуждении уголовного дела и производстве предварительного следствия. После этого следователь составляет план расследования, вызывает свидетелей повестками, дает задание уголовному розыску и т.п. Но ведь на практике это совсем не так! Большинство процессуальных решений следователь, как правило, вынужден принимать на месте происшествия, когда он лично убедился, что совершено преступление. Не покидая место происшествия (я подчеркиваю это обстоятельство!), следователь в большинстве случаев обязан установить и допросить всех очевидцев, получить от потерпевшего все данные, касающиеся события преступления (следовательно, допросить его), принять меры к изъятию образцов крови у заподозренных лиц, при необходимости задержать подозреваемого в совершении преступления и доставить его (нередко – лично, без охраны) в изолятор временного содержания и т.п.

Однако по действующему законодательству следователь не имеет право предпринимать ни одно из перечисленных следственных действий (кроме осмотра места происшествия), поскольку они могут быть выполнены только после возбуждения уголовного дела. А дело считается возбужденным лишь тогда, когда оно зарегистрировано в специальном журнале (он называется «журнал регистрации преступлений»), который ведется в органе внутренних дел, и ему присвоен порядковый номер. Иными словами, находясь на месте происшествия, следователь просто физически не может выполнить всех предписаний закона, и в установленном порядке возбудить уголовное дело, а значит, все произведенные им следственные действия (допросы, опознания, задержания и пр.) являются незаконными и противоречащими букве и духу закона. Мало-мальски грамотный адвокат без особых проблем в суде оспорит результаты любого следственного действия, выполненного следователем до того, как он реально зарегистрировал уголовное дело и получил его номер. Уголовно-процессуальный закон в этой ситуации явно защищает не государственную деятельность по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, а права лица, совершившего уголовно-наказуемое деяние, который, кстати, сам уже преступил уголовный закон.

Такая же парадоксальная ситуация нередко возникает при окончании предварительного следствия. Следователь, объявив обвиняемому и его защитнику о том, что производство по уголовному делу закончено, обязан в соответствии со ст.ст. 201-203 УПК РСФСР представить материалы уголовного дела для ознакомления. Срок ознакомления нигде, ни в каких нормах закона не прописан, что позволяет и обвиняемому, и его защитнику буквально издеваться над следователем, читая в день по одному листочку (при этом нередки смехотворные жалобы, обосновывающие отказ от дальнейшего ознакомления с материалами дела, типа «у меня голова разболелась»). И следователь не вправе повлиять на поведение этих участников процесса, однако обязан уложиться в те сроки следствия, которые предписаны законом. Не думаю, что еще в какой-либо цивилизованной стране существует такой формализованный уголовный процесс, где следователь обязан удовлетворять все надуманные ходатайства защитника, и все сомнения трактуются в пользу обвиняемого.

Можно еще очень долго рассуждать о недостатках действующего уголовно-процессуального кодекса, в том числе об обязательном присутствии понятых при проведении ряда следственных действий (Зачем? Что, разве понятой в состоянии рассмотреть микроследы, изымаемые специалистом на месте происшествия, или почувствовать особенности запаха, консервируемого с помощью криминалистической техники?); или о невозможности проведения до возбуждения уголовного дела судебной экспертизы (наверное, никто из законодателей не может представить себе ситуацию, что его светлая личность может быть в любой момент задержана при обнаружении в его карманах остатков вещества, визуально похожего на наркотическое. Оперативный работник может ошибиться, а способный разрешить эту ошибку судебный эксперт не имеет права производить исследования до возбуждения уголовного дела) и т.п.

Условия работы следователя в системе МВД всегда вызывали ужас у наших коллег из цивилизованных стран. Следственным комитетом МВД России разработаны научно-обоснованные нормы нагрузки на следователя – 30 уголовных дел в год на одну штатную единицу следователя. Фактически рядовой следователь расследует в год до 100 уголовных дел. Иными словами, даже без вычета болезней и отпусков, каждые три дня следователь обязан заканчивать производством одно уголовное дело! О каком качестве предварительного следствия может быть идти речь в этих условиях? Сам знаменитый Шерлок Холмс наложил бы на себя руки под валом зарегистрированной преступности… Вместе с тем, в органах внутренних дел до сих пор встречаются передовики, оканчивающие в течение месяца до 15 уголовных дел. К ним очень подходят слова русского поэта-подводника В. Лебедева «гвозди бы делать из этих людей, крепче бы не было в мире гвоздей!»

Тесно связана с условиями работы следователей, да и всего личного состава МВД России, оплата их труда. Выпускник высшего учебного заведения системы МВД России, имеющий диплом юриста и специальное звание «лейтенант милиции», получает заработную плату, эквивалентную 50 долларам США. При этом он фактически не вправе рассчитывать на получение жилья (даже служебной квартиры), поскольку на протяжении последних десяти лет фактически прекращено жилищное строительство в МВД. Прослужив предусмотренные Законом «О милиции» 25 лет, кандидат в пенсионеры напрягает все свои способности, подключает все связи, чтобы устроиться на работу, поскольку на те же 50 долларов США (таков размер пенсии у большинства пенсионеров системы МВД) он не в состоянии прокормить семью. Интересно было наблюдать за реакцией сотрудника полиции Республики Литва в звании, соответствующем нашему старшему лейтенанту, когда он услышал, что милицейский генерал в России зарабатывает сумму, эквивалентную 150 долларам США в месяц. А ведь совсем недавно Литва была одной из республик Советского Союза, но после получения суверенитета руководство страны нашло средства для обеспечения достойной заработной платы государственным служащим.

Все эти негативные тенденции способствуют оттоку высококвалифицированных кадров, настоящих профессионалов из системы МВД России. Лица, располагающие юридическими знаниями, проверенными на практике, обладающие навыками работы в экстремальных условиях, после увольнения из МВД, переходят в налоговую полицию, прокуратуру, возглавляют юридические бюро, открывают адвокатуры, нередко избираются мировыми и федеральными судьями и т.п. К слову сказать, нигде, ни в одном из перечисленных ведомств заработная плата не опускается ниже, чем в милиции. Например, работа следователя прокуратуры оплачивается в 2-3 раза выше работы следователя МВД, судья получает в 3-4 раза больше, чем следователь.

Особенно катастрофичная ситуация, связанная с оттоком кадров из системы МВД, складывается среди молодых специалистов. По имеющимся данным, в течение года после окончания вузов из органов внутренних дел увольняется до 50% выпускников. В материалах анкетирования сотрудников органов внутренних дел, проведенных в 2001 году в Калининградской области, отмечена достаточно четкая тенденция: на вопрос о том «Что вы могли бы порекомендовать для усиления борьбы с преступностью?», именно сотрудники со стажем работы до 1 года, не сговариваясь, написали «повысить заработную плату».

С целью преодоления негативных последствий в виде регулярного увольнения молодых специалистов из органов внутренних дел, приказом МВД России № 176 с 1 сентября 2001 г. в образовательных учреждениях высшего профессионального образования МВД России введена специальность 023100 Правоохранительная деятельность, где планируется осуществлять подготовку кадров подразделений милиции общественной безопасности и криминальной милиции для замещения должностей, требующих высшего профессионального образования. Ведомственный диплом, получаемый выпускниками по данной специальности, видимо, позволит несколько стабилизировать кадровую ситуацию в МВД России. В то же время можно предполагать, что с 2001 г. высокий престиж системы учебных заведений МВД России, являющейся единственной эффективно действующей отраслевой системой высшего профессионального образования в стране, начнет падать. Это обусловлено тем обстоятельством, что ведомственный диплом существенно ограничивает возможность трудоустройства в других государственных и негосударственных структурах, в частности, в прокуратуре, суде, адвокатуре, нотариате, юридическом бюро и т.п. Более того, выпускники по специальности Правоохранительная деятельность оказываются социально незащищенными даже в случае увольнения из органов внутренних дел, не в молодом возрасте, а по выслуге лет. В частности, проторенная дорожка в виде трудоустройства в органах прокуратуры или суда уже будет закрыта.

Очень тесно с вышеперечисленными моментами связана проблема коррумпированности сотрудников органов внутренних дел. Непродуманность действий по приватизации государственной собственности, продолжающихся более 10 лет и позволивших обогатиться ограниченной кучке «прихватизаторов», хроническое нищенское существование государственных служащих, способствовали формированию целого поколения сотрудников органов внутренних дел, нравственные качества которого существенно подорваны. Ветераны органов внутренних дел с тревогой и болью наблюдают за появлением новой психологии не только у молодых сотрудников, но и у солидных руководителей, предпочитающих решать свои личные финансовые проблемы за счет государства. По этому поводу удачно выразился бывший Министр внутренних дел С.В. Степашин: «Нищий милиционер – потенциальный преступник».

Участились факты занятия сотрудниками органов внутренних дел незаконной охранной и коммерческой деятельностью. Руководство органов внутренних дел с удовольствием принимает «спонсорскую помощь», в том числе из сомнительных источников. Ряд сотрудников МВД осуществляет посреднические услуги коммерческим структурам за вознаграждение. В определенных кругах сотрудников органов внутренних дел выработалась идеальная модель семьи милиционера: когда родственники сотрудников правоохранительных органов занимаются коммерческой деятельностью, а члены их семей – сотрудники органов внутренних дел – обеспечивают им преимущества в борьбе с конкурентами. Стало рядовым явлением «красное крышевание», т.е. организация прикрытия каких-либо структур от воздействия как криминального мира, так и государственных органов. Участились факты предательства интересов службы из корыстных побуждений. Имеются факты сращивания криминальных структур с сотрудниками МВД.

Одной из причин роста коррупции среди сотрудников органов внутренних дел, помимо нищенского их существования, по моему мнению, является и длительное отсутствие норм, направленных на преодоление коррупции, препятствующих легализации незаконно полученных денежных средств, обеспечивающих «просвеченность» как доходов, так и расходов должностных лиц.

И все-таки можно с полным правом утверждать, что коррупция в правоохранительных органах (и не только в органах внутренних дел) будет существовать до тех пор, пока государство не будет обеспечивать достойную жизнь своих служащих, стоящих на переднем крае борьбы с преступностью. Для организации действенной борьбы с коррупцией в органах внутренних дел необходимо в первую очередь обеспечить ресурсное и финансовое обеспечение подразделений, создать схему специального финансирования сотрудников МВД из бюджета. В настоящее время рядовые сотрудники органов внутренних дел, участвовавшие в анонимном анкетировании на территории Калининградской области, утверждают, что достойной оплатой своего труда они считают сумму, эквивалентную 2000 долларов США в месяц. Эта сумма может служить ориентиром для наших чиновников, разрабатывающих очередное поэтапное повышение заработной платы сотрудников органов внутренних дел. Именно в такую сумму оценивают свой труд рядовые сотрудники милиции.

Следующая проблема, на которой необходимо остановиться – это зависимость руководителя регионального органа внутренних дел от губернатора и его окружения. Не секрет, что после смены губернатора, как правило, заменяется и начальник областного Управления внутренних дел, причем вне зависимости от состояния преступности в регионе и его личного вклада в борьбу с преступностью. Губернатору нужен «свой карманный» руководитель внутренних дел в регионе. Не беда, по его мнению, что его «временщик» не располагает никакими деловыми и моральными качествами, позволяющими руководить чрезвычайно сложным механизмом, к которому, несомненно, относится региональное Управление внутренних дел. С целью устранения зависимости начальника областного (краевого) управления внутренних дел от губернатора Государственная Дума и Совет Федерации России в июле 2001 г. приняли изменения в Закон о милиции, позволяющий назначать руководителя областного аппарата внутренних дел непосредственно Министром.

Вместе с тем, следует отметить ряд положительных тенденций в организации деятельности МВД России, наметившихся с 2000 года. Так, Указом Президента Российской Федерации № 1415 от 31 июля 2000 г. в целях создания дополнительных гарантий защиты личности от преступных и иных противоправных посягательств, обеспечения безопасности общества и государства, совершенствования деятельности органов внутренних дел Правительству предложено создать окружные подразделения Министерства внутренних дел Российской Федерации в соответствии со схемой размещения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Руководители окружных подразделений назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Министра внутренних дел России. Таким образом, может быть реально разрешена проблема зависимости высших милицейских руководителей в регионе от губернатора.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации № 924 от 7 декабря 2000 г., созданы комитеты федеральной криминальной милиции (КФКМ) Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам, которые реализуют в пределах своей компетенции функции МВД России в области борьбы с организованной преступностью, по координации и анализу деятельности подразделений федеральной криминальной милиции по борьбе с преступлениями в сфере высоких технологий, оперативно-поисковых, оперативно-технических мероприятий и по обеспечению собственной безопасности. Представляется, что сосредоточение в КФКМ значительных людских и материальных ресурсов обеспечит действительно наступательную борьбу с проявлениями организованной преступности, позволит осуществлять ее централизовано, с учетом местных особенностей, но независимо от желания конкретных представителей власти и управления в регионе, как это было до сих пор.

1 июня 2001 г. Указом Президента Российской Федерации созданы главные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам, основными задачами которых являются:

– координация, контроль и анализ деятельности органов внутренних дел в соответствующих федеральных округах;

– организация деятельности органов внутренних дел в данных округах по борьбе с организованной преступностью, носящей межрегиональный характер;

– организация взаимодействия органов внутренних дел с полномочными представителями Президента Российской Федерации в соответствующих федеральных округах.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 644 от 4 июня 2001 г., структура центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации состоит из следующих подразделений:

Служба криминальной милиции

Служба общественной безопасности

Служба тыла

Главное управление государственной противопожарной службы

Главное управление кадров

Главное организационно-инспекторское управление

Главное правовое управление

Главное управление собственной безопасности

Управление делами

Управление информации, региональных и общественных связей

Контрольно-ревизионное управление

Управление международного сотрудничества

Управление мобилизационной подготовки

Следственный комитет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации

Главное командование внутренних войск.

Достаточно трудно выделить из перечисленных структур самую значимую в обеспечении конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации. Однако, несомненно, существенную роль в деятельности по выявлению, раскрытию и предупреждению преступности, в том числе и ее организованных форм, будет принадлежать вновь созданной Службе криминальной милиции, заменившей Федеральный комитет криминальной милиции, которая с июня 2001 г. объединяет все ведущие главки министерства, в том числе:

Главное управление по борьбе с организованной преступностью

Главное управление уголовного розыска

Главное управление по борьбе с экономическими преступлениями

Главное управление по борьбе с незаконным оборотом наркотиков.

Можно предположить, что перечисленные Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства России являются лишь первыми документами, свидетельствующими о фундаментальной реорганизации органов внутренних дел, которая позволит не только противостоять, как это имеет место в современных условиях, а в полном соответствии с российским законодательством реально бороться с преступностью, и в первую очередь с ее организованными формами, неукоснительно обеспечивая конституционные права граждан. А это непосредственно связано с решением проблем формирования правовой государственности, гарантией прав и свобод человека и гражданина.

1. Лунев В.В. Преступность XX века. – М., 1997. ↑

2. Российская газета, 18 марта 2000 г. ↑

3. Кудрявцев В.Н. Социальные причины организованной преступности в России // Организованная преступность и коррупция. Исследования, обзоры, информация. Социально-правовой альманах. Вып. 1. Екатеринбург. 2000. С. 17. ↑

4. Ожегов С.И. Словарь русского язка. – М., 1970. С. 44. ↑

5. Наркоситуация в Калининградском регионе. – Калининград, 1999. С. 33. ↑

6. Лунев В.В. Преступность XX века. – М., 1997. С. 125. ↑

7. Ванюшкин С.В. Оргпреступнос ↑

8. Мешков В.М. К вопросу о централизации оперативно-справочных и криминалистических учетов правоохранительных структур И Е.Ф. Буринский и современная криминалистика. – Ижевск, 2000. С. 147-153. ↑

9. Кривошеев В.В. Криминализация российского общества: состояние, тенденции развития, прогноз. – М., 2001. С. 15. ↑

10. Российская газета, 4 августа 2000 г. ↑

11. СЗ РФ 1998. № 48. Ст. 5923. ↑