Конституция Российской Федерации провозглашает Россию в качестве правового государства (ч. 1 ст. 2). Тем самым наша страна приобщается (пока, правда, на уровне программного заявления) к мировым общечеловеческим государственно-правовым ценностям. Однако до истинного правового государства нам предстоит пройти нелегкий тернистый путь не одного поколения россиян.

Аксиомой правового государства является тот факт, что формирование и существование правового государства в любой стране предполагает установление не только формального, но и реального господства правового закона во всех сферах жизни общества, расширение сферы его прямого, непосредственного воздействия на всю совокупность общественных отношений.

Особую роль институт правового государства в этом аспекте играет в Федеративном государстве, каковым является Российская Федерация. Так, залогом динамичного развития России в XXI веке являются созданные правовые демократические институты, сложившаяся структура органов государственной власти Российской Федерации, широкое участие политических партий и общественных объединений в реализации Концепции национальной безопасности РФ. Причем, господство правового закона призвано сыграть в этом динамичном развитии решающую роль. Господство права, диктатуру правового закона может обеспечить только сильное, эффективное государство. Именно исходя из этого, пришедший демократическим путем к управлению великой державой, находившейся в состоянии “коллапса”, Президент РФ В. Путин сосредоточил главное внимание в программе своей деятельности на первом этапе на укреплении государства. Его программа в этом плане сводится к следующему:

– навести порядок в органах государственной власти, максимально укрепить ее вертикаль;

– соединить ресурсы федеральной, региональной и местных властей;

– создать полноценное Федеративное государство;

– всемерно совершенствовать политическую систему общества и осуществлять строительство эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности^[1].

На первом этапе укрепления государственности было сделано немало: в 2000-м году был разработан и принят федеральный пакет – пакет Федеральных законов. Была проведена реформа Совета Федерации. Создан Государственный Совет. Одним из наиболее важных решений для укрепления вертикали исполнительной власти было создание федеральных округов.

Упор на укрепление российской государственности, на строительстве эффективного государства был сделан не случайно. Президенту РФ В. Путину досталось в “наследство” государство, обремененное многими крайне негативными экономико-правовыми и государственно-правовыми характерными чертами, несущими в себе заряд непосредственной внутренней угрозы для России, для российской государственности.

На одном из. первых мест по значимости, согласно положения Концепции национальной безопасности РФ, здесь стояла угроза сепаратизма^[2]. Определенной предпосылкой этого государственно-правового явления послужило публичное высказывание первого Президента РФ Б.Н. Ельцина: “Берите суверенитета столько, сколько проглотите”^[3]. Носило ли это высказывание характер “народного творчества”, как выразился позже Президент РФ В. Путин^[4], или имело какой-либо другой оттенок, значения не имело: это было высказывание высшего официального лица, главы государства, Президента РФ. И это высказывание, как любят говорить дипломаты, не было дезавуировано. Оно осталось свершимся фактором. “Этот проснувшийся глотательный рефлекс, – отмечает Президент РФ В. Путин, – стал сущим бедствием при формировании правового поля Российского государства, породил много вздорных коллизий и много проблем, действительно важных для судеб народов, населяющих страну…”^[5].

– Знала ли власть о таком тревожном состоянии российского правового поля и опасном (с последствиями) поведении на нем отдельных региональных руководителей, – спрашивает далее Президент РФ В. Путин. – Конечно, знала. Но носители этой власти, чиновники высших рангов, вдруг кинулись делать карьеру, “спасать Россию”, создавать политические партии и объединения, чтобы обрести вожделенный мандат неприкосновенности. Им было не до интересов России – свои бы реализовать…

В связи с этим никто не станет отрицать, что для страны, особенно такой большой, как Россия, смертельно опасно, когда ее регионы находятся чуть ли не в разных исторических эпохах^[6]. А именно такое положение сложилось к 2000 году. Губернаторы и президенты, сознание которых осталось советским, восприняли ликвидацию партийно-административной иерархии как полную свободу действий, как вседозволенность. При этом определяющим фактором в поведении большинства из них, даже самых продвинутых, стала логика “первых секретарей обкомов”. С той только разницей, что теперь эта логика почти никак не сдерживалась центром. Отсюда – издание нормативных актов без оглядки на федеральное законодательство; создание препятствий для перемещения товаров, услуг, капиталов; бесконтрольность в трате бюджетных средств; стремление управлять всем и вся (в том числе и частным сектором), вмешиваясь, не всегда бескорыстно, в деятельность экономических субъектов); откровенные политические спекуляции, наиболее популярная из которых кивание на Москву, которая, дескать, виновата во всех бедах.

Из всего этого множества нарушений принципов правового государства наибольшую опасность представляет собой правовой сепаратизм^[7]. Под правым сепаратизмом понимается фаза дезинтеграции, характеризующаяся открытым противостоянием регионов единому правовому пространству; их стремление к полному государственно-правовому обособлению (чаще всего это выражается в несоответствии законодательства субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам, в неисполнении и несоблюдении федеральных законов, Указов Президента, судебных решений, вынесенных на федеральном уровне, в том числе и решений Конституционного Суда РФ и т.д.). Характеризуя это положение, Президент РФ В. Путин отмечал, что 25% всех законодательных актов субъектов Федерации находилось в противоречии с Конституцией России и с федеральным законодательством. “Во многих Конституциях, уставах субъектов Федерации мы могли найти все, что угодно, – констатирует далее Президент РФ В. Путин – и международную правосубъектность, и чуть ли не собственные вооруженные силы. Не было только одного – что та или иная административно-территориальная единица является субъектом Российской Федерации”^[8]. Это умозаключение Президента РФ В. Путина подтверждается, прежде всего, анализом Конституций соответствующих 21 республик в составе РФ (см. табл. 17).

Таблица 17

Характеристика Конституций республик в составе РФ	Наименование республик в составе РФ
Конституции, закрепляющие распространение собственного государственного суверенитета на всю территорию Республики	Республики: Коми, Бурятия,   Карелия, Республика Саха (Якутия)
Конституции, закрепляющие по сути дела конфедеративный тип связи с РФ	Республика Татарстан (первоначально – ст. 61 “суверенное государство, субъект международного права”), Республика Башкортостан
Конституции, содержащие нормы, предусматривающие возможность сецессии, т.е. права на односторонний выход из состава РФ	Республики Тыва, Дагестан
Конституция, закрепляющая, что республика (ЧР) – суверенное демократическое государство, созданное в результате самоопределения народа (чеченского) и обладающее верховенством права на своей территории	Конституция Чеченской Республики от 12 марта 1992 г. (ст. 1)
Конституции, закрепляющие верховенство законодательства Республики над федеральным	Республики: Ингушетия, Дагестан. Саха (Якутия)
Конституции, закрепляющие право объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира, введения чрезвычайного положения на своей территории	Республики: Тыва, Башкортостан, Бурятия, Коми, Калмыкия, Северная Осетия-Алания, Карелия, Ингушетия и др.

Большую обеспокоенность вызывает антиконституционная законодательная практика субъектов РФ по вопросам обеспечения безопасности государства. При этом основной причиной проявления подобного правового сепаратизма являются отдельные неточности и противоречия, заложенные в федеральную Конституцию России. Так, статьей 71 Конституции РФ в п. “м” закрепляет исключительное право РФ по вопросам безопасности.

Меры по обеспечению безопасности государства должно принимать Правительство РФ. Если обеспечение государственной безопасности – исключительное право РФ, то и кадровые вопросы должно решать оно. Но эту очевидную логику “нарушает” ст. 72 п. “л” Конституции РФ, отнеся к совместному ведению РФ и субъектов РФ “кадры судебных и правоохранительных органов”. Не могут одновременно иметь место две абсолютные истины по одному и тому же вопросу.

Подобное небрежное (непродуманное) отношение к построению конституционных норм, касающихся такого кардинального вопроса как обеспечение государственной безопасности, создает определенные трудности в их надлежащей детализации в федеральных законах, непосредственно регулирующих управление в данной сфере. Это положение еще более усугубляется в результате неоднозначного толкования субъектами РФ характера такого государственного образования как Российская Федерация и своего места в нем. Об этом, к сожалению, свидетельствуют рассмотренные выше нормы Конституций республик в составе России. Аналогичная картина и с уставами других субъектов РФ^[9].

В итоге в ряде субъектов РФ приняты законы о безопасности, созданы даже министерства и ведомства по вопросам безопасности, что является прямым нарушением Конституции РФ и федерального закона “Об органах федеральной службы безопасности Российской Федерации”, не допускающих их двойного подчинения.

В нормативно-правовых актах субъектов Федерации содержатся положения о назначении на должность и освобождении от должности руководителей территориальных органов безопасности, что нарушает принципы и правовые нормы, регулирующие кадровые вопросы в системе органов Федеральной службы безопасности^[10].

Что касается остального массива нормативно-правовых актов субъектов РФ, то и там дела до последнего времени обстояли неблагополучно. Так, в соответствии с данными Департамента правовой информации Минюста РФ, с июля 1995 г. по июль 1998 г. в Министерство юстиции РФ поступило более 65 тысяч всевозможных правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов РФ. Из них более 33 тысяч были с существенными нарушениями^[11]. По этим актам дано 1954 заключения о несоответствии нормативных актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.

По данным Минюста ныне более 80% правовых актов субъектов Федерации соответствуют Конституции и законодательству РФ. Вместе с тем Минюст одновременно подготовил предложение о необходимости внесения Президентом РФ предупреждений законодательным органам 23 субъектов РФ, которые не привели в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством свои Конституции или уставы. В “аутсайдерах” – по-прежнему Республики Башкирия, Якутия и Ингушетия. В последней, в частности, введен даже языковой ценз и ценз республиканского гражданства для кандидата на должность высшего должностного лица, регулируется вопрос организации деятельности суда^[12].

В данной связи представляется также необходимым остановиться на вопросах, вызывающих противоречивые оценки практики договорных форм регулирования взаимоотношений Российской Федерации, как центра, с субъектами Федерации. Эту тему в своих выступлениях в печати остро поднимали политики Минтимер Шаймиев, Сергей Кириенко, Петр Латышев, Виктор Ишаев, Николай Федоров, а также многие ученые- юристы^[13]. Так, доктор юридических наук М.В. Столяров выступает за развитие института договорных отношений между Центром и субъектами РФ, рассматривая его даже в качестве “важного феномена федерации”. С такой оценкой трудно согласиться. Думается, что скорее правы доктор юридических наук, профессор В. Баранов и заслуженный деятель науки РФ И. Лапшин, когда пишут, что тенденции развития договорных форм регулирования подрывают государственный суверенитет Российской Федерации^[14]. Так, отказ от признания основ конституционного строя и принципов федерального устройства России и создание собственной модели отличает в первую очередь конституционное законодательство Татарстана и Башкортостана. Действующие Конституции этих республик закрепляют, по сути, конфедеративный способ связей. Республика рассматривается как суверенное государство, строящее свои отношения с Федерацией путем делегирования ей предметов ведения и полномочий на основе договора (но институт делегирования не предусматривает Конституция РФ). Договору с федеральными органами государственной власти отдается приоритет перед федеральными законами и Конституцией России.

Тенденция отхода от конституционно закрепленного требования единого и неделимого государственного суверенитета РФ наиболее четко обозначена первыми тремя договорами, заключенными в 1994 году с Татарстаном, Башкортостаном и Кабардино-Балкарией. И по форме, и по содержанию данные договоры выходят за пределы договорного регулирования, определенные ст. 11 Конституции РФ, и устанавливают фактически конфедеративный способ связи.

Особо следует обратить внимание на определение в договорах статуса Татарстана и Башкортостана. Так, Республика Татарстан объявляется государством, объединенным с РФ, а Башкортостан – суверенным государством. Таким образом, в нарушение Конституции РФ создан прецедент договорного признания федеральными органами государственной власти государственного суверенитета республики, являющейся субъектом РФ, что является грубым нарушением Основного закона РФ.

Тем самым, в современный период в конституционном регулировании государственного суверенитета Российской Федерации четко обозначилось противоречие между признанием в Конституции РФ концепции единого и неделимого государственного суверенитета России и практикой его отрицания в нормах конституционного (уставного) и текущего законодательного регулирования субъектов РФ, а также отрицания его отдельными двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Подобное положение обусловлено, видимо, “живучестью” теории государственного суверенитета республик в составе РФ. Думается, что в данном случае трудно говорить о конструктивизме данной теории. Ведь в случае развития тенденции подобного “феномена федерализма”, когда правовые акты субъектов Федерации по нарастающей будут вступать в противоречие в федеральной Конституцией, все более будут усиливаться дезинтеграционные процессы в российской государственно-правовой системе. А это будет объективно вести к трансформации федерации в конфедерацию, прежде всего, в плане конфедерации в системе разделения власти по вертикали в ущерб задачам становления России как эффективного федеративного государства.

Этим серьезным вопросом вынужден был заняться Государственный Совет РФ. Он создал специальную рабочую группу под руководством Президента Татарстана Минтимера Шаймиева. Эта группа разработала соответствующую концепцию, которая получила название “договорного федерализма”. Официальные заключения по концепции дали комитеты Госдумы и Совета Федерации, всех федеральных округов, ряда институтов.

Вопрос остается остродискуссионным. Весьма четкую и однозначную оценку дискутируемому документу дал Президент Чувашской Республики Николай Федоров^[15]. “Договорной федерализм”, отмечает он, – к которому тяготеет представленный рабочей группой Госсовета материал, – для России не только слишком “рыхлый федерализм”. Помимо всего прочего негативного для единой государственности с учетом конституционно провозглашенного права на самоопределение его опасность состоит в том, что это будет, с одной стороны, “демократией для чиновников” всех уровней, с другой – бесправием для остальных граждан.

Вместе с тем, Н. Федоров не скрывает опасения и в отношении возможной “централизованной федерации”, уже по той причине, что в ней заложены автократия Центра и “зависимая автократия” в регионах.

“В документе, подготовленным группой М. Шаймиева, имеется специальная глава, – отмечает далее Н. Федоров, – посвященная анализу практики разграничения компетенций между уровнями власти, но в ней ничего не сказано о практике заключения договоров и соглашений, которые по сути являются политическими сделками, грубо нарушающими единое конституционное правовое пространство России. Эта практика также сыграла свою весьма негативную роль в истории российской государственности”.

Идет сложная многоплановая борьба за определение путей дальнейшего развития российского федерализма – основы российской государственности. Вопрос пока остается открытым.

Именно правонарушающая практика договоров и соглашений, т.е. “договорный федерализм” и сопутствующей ему правовой сепаратизм послужили одной из главных причин радикального подхода к реформе власти со стороны нового президента России. За 10 прошедших лет была ликвидирована командно-административная система. Однако вместо нее не была создана реальная работоспособная правовая система. Это стало самым отягощающим фактором российской государственности. Именно здесь кроются причины неудач, болезненности наших экономических преобразований, отталкивающего образа самой власти. Оказалось, что просто заявить о правовом государстве слишком мало для того, чтобы его принципы стали действовать эффективно.

Решение Президента РФ, принятое в мае 2000 г. о создании семи федеральных округов^[16], преследовало цель более эффективного управления субъектами Федерации, объединенными таким образом под единым управлением: федеральный центр, отвечающий за общегосударственные задачи, должен иметь подчиняющиеся исключительно ему органы и подразделения.

В каждый округ был назначен полномочный представитель Президента РФ, в компетенцию которого входит значительный круг вопросов, касающихся управления соответствующим федеральным округом. Кроме того, в каждом федеральном округе отныне стал действовать и представитель Генеральной прокуратуры РФ на уровне заместителя Генерального прокурора РФ с целью более эффективного надзора за соблюдением законности в данном регионе.

Результаты не заставили себя долго ждать. Укрепилась вертикаль исполнительной государственной власти, был положен конец правовому сепаратизму, удалось добиться правовой дисциплины.

Полпреды активно поработали в деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеративным. Ключевая роль здесь принадлежала именно им и Генеральной прокуратуре, ее окружным структурам. Более трех с половиной тысяч нормативных актов высшего уровня, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали Конституции России и федеральным законам, четыре пятых из них – приведены в соответствие^[17].

Семь федеральных округов, образованных на территории России, не стали, да и не станут, дублерами губернаторов и президентов республик или контролерами их действий: они взяли на себя роль координаторов действий огромных армий государственных чиновников, ставших почему- то до этого подручным материалом местных и региональных властей. Институт федеральных округов, через полпредов приблизил президентскую власть к территориям, что позволило Владимиру Путину выиграть первый раунд борьбы за государственность и нашу страну.

“Сегодня уже можно сказать, – констатировал Президент РФ В. Путин Федеральному Собранию РФ, – период расползания государственности – позади. Дезинтеграция государства… – остановлена”^[18].

Полномочные представители плодотворно работают в плане анализа и выработки предложений по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами. Причем речь идет не о том, чтобы забрать как можно больше центру, а о том, четко определиться в зоне ответственности центра, в зоне ответственности органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. И здесь у них – непочатый край работы. Идет кропотливая работа по формированию единого правового пространства, и на этой базе возникает возможность для более динамичного развития в других сферах.

Делая вывод по вопросу “договорного федерализма”, попыток правового сепаратизма, следует, наряду с изложенными проблемами, отметить и определенные плюсы. О них четко высказался Президент РФ В. Путин: “Почувствовавшие реальную самостоятельность регионы в период российского всеобщего бедлама, тем не менее, и государство сохранили, и народ накормили. Хотя были реальные шансы потерять, по крайней мере, первое”^[19].

Положительной оценки заслуживает в плане укрепления российской государственности Федеральный закон № 106 от 29 июля 2000 г. “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Он позволяет решить правовым путем целый ряд проблем. Так данный закон предусматривает роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Основанием для этого является принятие данным органом нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, в случае, если это повлекло за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства. Закон предусматривает соответствующий механизм для осуществления этой меры.

Аналогично решается вопрос отстранении от должности высшего должностного лица исполнительной власти субъекта РФ в случае грубого нарушения им Конституции РФ и федерального законодательства.

Закон (ФЗ № 107 от 4 августа 2000 г.) также устанавливает механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и порядка их роспуска (отрешения от должности).

Данные федеральные законы снимают проблему безответственности органов и должностных лиц субъектов РФ, решив вопрос привлечения к ответственности вышеуказанных субъектов права. Эти законы служат не только сдерживающим фактором для попыток нарушения Конституционной законности в субъектах РФ и органах местного самоуправления, но и могут послужить действенным юридическим средством пресечения и недопущения подобного впредь.

Проблемными являются еще некоторые вопросы государственного строительства. Прежде всего, речь идет о Совете Федерации. До сих пор не найдено разумного правового решения вопроса формирования этого важного государственного органа. Так, согласно Федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” от 5 декабря 1995 г. в Совет Федерации в качестве представителей от каждого субъекта РФ входили глава законодательного (представительного) органа и глава исполнительного органа государственной власти. В связи с этим в адрес закона и Совета Федерации было высказано немало критики. Ведь Совет Федерации должен работать на постоянной основе, а сенаторы в ранге главы законодательного органа субъекта РФ или главы исполнительной власти не в состоянии быть и там и сям, как у В. Маяковского в стихотворении “Прозаседавшиеся”. Поэтому Совет Федерации в старом составе (по закону 1995 г.) не смог выполнить и не выполнил свои функции, не справился со своей главной задачей. Это вынужден был признать один из его “старожилов”, Президент Татарстана М. Шаймиев. “Мы не выработали принципы федерализма и его практической реализации, – отметил он на заседании палаты в связи с прекращением своих полномочий члена Совета Федерации”. Президент Татарстана полагает, что с этой задачей Совет Федерации… не справился “от нехватки характера”, а “возможно и забота каждого о своей территории возобладала над решением государственных задач”^[20], т.е. помешало местничество.

Не решает проблему качественной работы и новый закон “О порядке формирования Совета Федерации” от 19 июля 2000 г. В Совет Федерации входят теперь по два представителя от каждого субъекта Федерации: от законодательного и исполнительного органов власти. Это дешевле, конечно, чем избирать сенаторов демократическим путем как в США или в других развитых странах. Однако проблемы остались, поэтому и критика закономерна. Так, политолог В. Никонов считает, что “новый состав Совета Федерации может не очень обрадовать Кремль, поскольку в верхней палате будут, прежде всего, представители местных интересов и, коль скоро их можно будет в любой момент отозвать, им суждено находиться на коротком поводке, прежде всего, у региональной элиты, а не у Кремля”^[21]. Ему вторит депутат Госдумы Владимир Рыжков. В результате нынешней реформы власти, считает он, “мы получим сенаторов, которые будут на постоянной основе бездельничать, потому что (в верхней палате) нечего делать постоянно”^[22].

Конфликт, связанный с прохождением закона о формировании Совета Федерации через Верхнюю палату, наглядно продемонстрировал желание “региональных баронов” отстоять свое нынешнее положение. Проблема осталась… – для Центра и государственного строительства в России.

Нередко, что правовую государственность подрывают и сами законодатели. Так было с законопроектом, принятым в январе 2001 г. Государственной Думой и уточняющим, сколько сроков можно быть руководителем исполнительной власти субъекта Федерации. Кажется, вопрос был предельно ясен. Федеральный закон, принятый в октябре 1999 г. ограничил пребывание губернатора двумя сроками. Решение вполне демократическое. Однако оно вступило в противоречие, с одной стороны, с претензиями губернаторов оставаться на своем посту хоть до конца жизни, с другой – с желанием центра продолжать работать с руководителями, которым можно доверять. Поэтому и возник лукавый вопрос, а с какого дня отсчитывать два срока? И появился законопроект, уточняющий начало отсчета – 6 октября 1999 г. (когда был принят федеральный закон), если ограничения в два срока не были предусмотрены прежде уставами субъектов Федерации

Однако поправка Георгия Бооса, принятая депутатами во втором чтении, отменила это условие “если”… И теперь все губернаторы и президенты республик как бы заново родились в октябре 1999 г. Получилось, что губернаторы и президенты, за плечами которых уже есть два срока, могут приплюсовать себе еще два “ограниченных”. История эта получила затем продолжение с уточнением “избранных из избранных…”

В мае 2001 г. Госдума отняла у губернаторов и президентов третий срок, правда, в мягкой форме. Так, депутаты 370 голосами предпочли вариант Бориса Надеждина, который предложил считать началом срока для руководителей территорий, где прежде не было в уставах ограничений по сроку, избрание после 19 октября 1999 г. Характерно, что этот закон был принят в первом чтении конституционным большинством. Под действие закона подпали девять (избранных – А.С.) руководителей субъектов Федерации (вместо прежних 69), за которыми проект Б. Надеждина оставляет право идти на новый срок, несмотря на уже отработанные два: Кирсам Илюмжинов (Калмыкия), Валерий Коков (Кабардино-Балкария), Юрий Лужков (Москва), Владимир Платов (Тверская область), Михаил Прусак (Новгородская область), Валерий Сердюков (Ленинградская область), Юрий Спиридонов (Коми), Игорь Фархутдинов (Сахалинская область) и Минтимер Шаймиев (Татарстан). Часть этих “избранных” уже воспользовалась своим законным правом…

Кстати, в связи с этим последним законом необходимо кратко сказать и о качестве законов, принимаемых Государственной Думой в целом. В цивилизованных государствах не менее 70% законопроектов готовит правительство страны. Это – аксиома. Правительство детально прорабатывает каждый законопроект. У нас же, к сожалению, Правительство РФ, в 2000 г. подготовило только 24% от числа принятых Госдумой и Советом Федерации законов. В 2001 г. эта цифра превысила 60%^[23]. Это, безусловно, прогресс. Однако, в целом, качество федеральных законов желает много лучшего. Как свидетельствует опрос фонда “Общественное мнение”, 49% россиян недовольны действующими законами, удовлетворены ими всего 28%^[24].

В качестве одной из серьезных тенденций следует назвать образование большого числа юридических коллизий, несогласованностей, пробелов в действующем законодательстве, что служит показателем недостаточного профессионализма отечественного законодателя.

Законы, как известно, являются несущей конструкцией и служат системообразующим фактором правовой системы страны. Однако в последнее время в нашей стране наблюдается определенная девальвация законов. Нередко в форму . законов облекается регулирование общественных отношений конъюнктурного характера или отношений, которые требуют совсем иных форм, например, законы о материальном и медицинском обслуживании семей умерших или погибших депутатов Городской Думы, или о переименовании отдельных городов, поселков, иных населенных пунктов.

Подобная тенденция ведет к нестабильности действующего законодательства: нередко только-только успевают принять новый закон, как тут же вносят в него изменения. Так было, например, с Федеральным конституционным Законом “О Правительстве Российской Федерации”. Можно привести и такие примеры: новая редакция Российского Закона “О Центральном банке РСФСР” за четыре года (1994-1998 гг.) претерпела семь изменений, а Федеральный Закон “О государственных пособиях граждан, имеющих детей” за три года (1994-1997 гг.) изменялся пять раз и т.д. В науке и юридической практике принятие законов об изменениях и дополнениях действующих законов оценивается как определенный подрыв (нарушение) устойчивости праворегулирования.

К девальвации законов следует отнести и тот факт, что некоторые субъекты РФ стали принимать свои законы в форме конституционных законов. Такой вид законов предусмотрен Законом Республики Адыгея от 9 октября 1998 г. “О нормативных и иных правовых актах Республики Адыгея” (ст. 7).

Возникает вопрос: правомерно ли принятие субъектами РФ конституционных законов.

Думается на этот вопрос надо ответить отрицательно, поскольку у субъектов РФ (кроме республик) нет своих конституций. Есть, конечно, уставы, но это все же не конституции, поэтому адекватных конституционных законов они не могут принимать. Это подрывает и принцип равноправия субъектов РФ, который получил закрепление в действующей Конституции РФ (ч. 4 ст. 5). И, наконец, вряд ли следует субъектам РФ копировать федеральную систему законодательства. Как известно, конституционные законы являются продолжением действия Конституции, непосредственно примыкают к ней и предназначены для целостного регулирования основополагающих государственно-правовых институтов (референдума, избирательного права, гражданства и др.).

Конституционные законы должны приниматься в первоочередном порядке после вступления в силу новой Конституции (Ю.А. Тихомиров). Однако из предусмотренных в тексте Конституции РФ конституционных законов принято всего около половины, хотя Конституция РФ действует уже более семи лет. Это – пробел, недоработка парламента.

Таким образом, можно сделать вывод, что принятие законов в ранге конституционных является исключительным полномочием федеральных законотворческих органов.

Чтобы не девальвировать форму законов, необходимо четко определить, какие виды общественных отношений должны регулироваться именно законом. На мой взгляд, можно выделить примерно семь блоков общественных отношений, которые должны регулироваться первичным образом именно в форме законов:

– права, свободы, обязанности личности, их охрана, защита и условия реализации;

– установление принципов организации, структуры, порядка формирования и деятельности государственных органов;

– основополагающие вопросы федеративных отношений;

– вопросы собственности (всех форм);

– налоговые обременения для различных категорий налогоплательщиков и льготы по налогообложению;

– основы правового регулирования;

– общегосударственные нормативы природопользования и экологических стандартов.

Возможно, что законом могут регулироваться и другие отношения, но это надо решать каждый раз с учетом значимости их в данный период и конкретной обстановки. Это должны быть действительно значимые для государства общественные отношения.

Представляется также необходимым обсудить дискуссионный в юридической науке и практике вопрос о возможности законозаменяющего регулирования, т.е. когда вместо законов принимаются указы Президента РФ в том случае, если те или иные виды общественных отношений нуждаются в правовой регламентации, а соответствующий закон не принят и таким образом создается правовой вакуум, или пробел.

Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ своим решением от 30 апреля 1996 г. ответил на данный вопрос положительно и признал допустимым законозаменяющее правотворчество Президента РФ, представляется, но оно вряд ли может удовлетворять по следующим основаниям: во-первых, здесь происходит вторжение Президента в сферу законотворчества и тем самым подмена законодательной власти исполнительной; во-вторых, происходит снижение престижа закона как акта высшей юридической силы и создается иллюзия о возможности решать ключевые, наиболее важные для общества проблемы как второстепенные; в-третьих, действие закона подменяется подзаконным актом. Не случайно, что один из членов Конституционного суда РФ назвал это “указным” правом.

На мой взгляд, более рационально было бы использовать в подобных случаях делегированное законодательство. Для российской практики – это новый вид законотворчества, на общегосударственном уровне он не использовался и не предусмотрен Конституцией РФ. Но на региональном уровне делегирование нормотворчества предусмотрено. Так, в Законе

Республики Адыгея “О нормативных и иных правовых актах” от 9 октября 1998 г. делегированным нормотворческим полномочиям посвящена ст. 5. В ней, в частности, установлено, что делегирование нормотворческих полномочий возможно не только внутри данного субъекта РФ, но и между органами государственной власти Республики и федеральными органами государственной власти. При этом совершенно правильно указывается, что в акте о делегировании должны быть предусмотрены: какое конкретное полномочие делегируется и по каким именно вопросам; какому органу делегируются нормотворческие полномочия; на какой срок; установлена невозможность передачи делегированного полномочия другому органу; предусмотрен порядок компенсации дополнительных материальных и финансовых затрат на реализацию делегированного полномочия.

Эти положения вполне соответствуют практике тех государств, где допускается делегирование законотворчества, например, в Швеции, Франции, Мексике и др.

Применимо ли в нашей стране делегированное законодательство?

В принципе отечественная практика отрицательно относится к передаче законодательных полномочий исполнительной власти, в том числе Правительству РФ. В то же время в некоторых случаях можно было бы заимствовать этот опыт. Если общество находится в стадии реформирования, коренных изменений, динамичного развития, то вполне возможно делегированное законотворчество как форма оперативного реагирования на возникшие общественные потребности. Очевидно, можно было бы применить делегированное законотворчество в порядке правового эксперимента на определенной территории или по узкому кругу вопросов. И если правовой эксперимент себя оправдает, то можно его применить в более широком масштабе. В то же время надо иметь в виду, что данная форма законодательства требует прочных укоренившихся традиций демократии, законности с тем, чтобы не было попыток злоупотребления этой формой законов и присвоения исполнительной властью функций законотворчества.

Политическая ситуация требует выбора формы закона с таким расчетом, чтобы закон действовал, реализовался. И здесь важна своевременность принятия закона, иначе он не будет эффективным.

Проблемой является до сих пор и то, что 13,5 из 61 тысячи километров государственной границы России не имеют до сих пор правового статуса^[25]. Закон там не торжествует.

Большим злом для правовой государственности в России является коррупция. Она подрывает и устои государства, и грубо попирает права и свободы граждан. В связи с этим хотелось бы высказать некоторые концептуальные аспекты борьбы с коррупцией.

Из общей теории права известно, что антиподом правомерного поведения является правонарушение. Правонарушение представляет собор негативно ориентированное правовое – противоправное – поведение индивидов и коллективно действующих субъектов права (организаций). Другими словами, правонарушение, как явление правовой действительности являет собой разновидность негативного социального отклонения и тем самым – антисоциального поведения людей.

Как ни “печально” было бы осознавать, особенно на общесоциальном, массовом уровне, антисоциальные явления отражают природу человеческого сообщества, естественны для него и, следовательно, есть нормальная его характеристика.

К таким антисоциальным явлениям, правонарушениям, относится и коррупция. В государственно-организованном обществе коррупция, исходя из общей теории права, естественная для него характеристика. Нет государства, где нет коррупции. Следовательно, покуда и поскольку будет существовать такое общество – коррупция будет сопутствовать ему. Это означает, что необходимо будет вести постоянную планомерную организованную борьбу с этим явлением. Важно установить регулируемый уровень этой коррумпированности.

У нас в современной России коррупция – это образ жизни. Причины этого – формирование при правлении Президента РФ Б.Н. Ельцина экономико-правовой модели бюрократического паразитического капитализма. Паразитический капитализм ничего не строит, проедает старое (и кредиты), вывозит все награбленное за границу. Так, в нашей стране, согласно официальным данным, 1 млн 200 тысяч чиновников (в СССР их было 18 млн), 60% из которых коррумпированы^[26]. А бюрократия, как отмечал еще К. Маркс, рассматривает государство как свою частную собственность. За годы правления Ельцина, слабого, немощного Президента, не профессионала, без политической воли, государственный (общенародный) сектор в значительной мере был разворован (по типу Индонезии при Президенте Сукарно).

Особенности нынешней коррупции в современной России проявляются в следующем: 1) это, прежде всего, хищение бюджетных средств; 2) проникновение криминала во власть; 3) приватизация госсобственности в интересах организованных преступных сообществ.

В основе коррупции лежат кланово-олигархические отношения, которые развивались на фоне умышленного ослабления правоохранительной системы.

Как переломить этот процесс, крайне негативно сказывающийся на всей общественной жизни в России, и, прежде всего, на “качестве жизни” рядового гражданина?

Думается, что к этому следует подойти и с концептуальных позиций.

Во-первых, главное в борьбе с коррупцией заключается в том, чтобы заставить систему (государство) работать и изменить модели поведения людей. Прежде всего, должна четко работать система контроля: финансового (нужна и финансовая разведка, финансовая полиция), банковского, таможенного, налогового и т.д.

В этом плане важное значение имеет также стабильность высшего руководства (Президента и премьер-министра). Ведь гражданское общество в значительной степени зависит от стабильности этого руководства и наличия у него политической воли.

Во-вторых, надо отлучить чиновника от “кормушки”, надо ограничить власть чиновника. Сделать это необходимо путем продуманной правовой регламентации соответствующих, общественных отношений (упрощения лицензирования, регулирования уголовного законодательства о преследовании коррупции, запрете “отмывания” финансовых средств и др.) и значительного сокращения чиновничьих структур “сверху” – “донизу”. Прав губернатор Красноярского края А. Лебедь, говоря о засилье федерального чиновничества на территории региона: 49264 федеральных чиновников, не считая ФСБ, о которой информация закрыта, т.е. более чем трехкратное превосходство по отношению к региональному чиновничеству. Имеется даже подразделение министерства иностранных дел, хотя ни одного метра внешней границы у края не имеется^[27].

В-третьих, сделать более жестким, четким и прозрачным процесс “назначения во власть” – отбор, тестирование будущих чиновников с привлечением данных правоохранительных органов.

В-четвертых, сегодня власть должна быть организована таким образом, чтобы это была власть собственников, контролируемая собственниками, ориентированная на интересы собственников, открытая для их всестороннего и эффективного воздействия. Важнейшие государственные решения должны приниматься непосредственно людьми, обремененными собственностью, т.е. предельно четко понимающими свою ответственность за возможные негативные последствия.

Нетрудно предвидеть вопрос: а как же народ, его интересы? Народ – это не только пролетариат, которому нечего терять, кроме своих цепей. Народ – это и есть собственники. Так, во всяком случае, обстоят дела в высокоразвитых странах. Поэтому непременным залогом реализации реформ должно быть быстрое осуществление известной установки крупнейшего экономиста ФРГ Людвига Эрхарда: “Собственность – для всех!” Это и послужило основой такого феномена, как “германское (экономическое) чудо”. Власть, контролируемая собственниками, начинает работать в “”интересах народа, состоящего из собственников. Но “собственность для всех” означает и смерть бюрократического аппарата, который беспардонно разворовывает богатства государства, как отметил А.И. Солженицын. В Швеции, как известно, уже более полувека построен “шведский социализм”. А ведь там в руках государства всего только 6% всей собственности страны. Акционирование, кооперирование и другие аспекты “врастания” и рядовых граждан в собственность – вот соответствующие примеры. Одновременно решаются проблемы социального партнерства.

В-пятых, разработка мер организационно-правового характера по комплектованию соответствующих учебных заведений по подготовке профессиональных государственных служащих и сотрудников правоохранительных органов лицами с высоким моральными и деловыми качествами.

В-шестых, государство последовательно должно быть специфическим образом “вверено судам”. Так, по крайней мере, решен вопрос в ФРГ, где имеются суды 5 юрисдикций. У нас же в недалеком прошлом, в СССР, на 289 млн человек населения приходилось 15 тысяч судей, что было на 2 тысячи меньше чем на 61 млн населения в ФРГ. Подвижки в этом аспекте у нас есть. Сейчас в РФ уже 16752 судьи, создана необходимая правовая база для судоустройства и судопроизводства. Остается, тем не менее, острая злободневная проблема: профессионализм судьи и его нравственные качества, которые желают значительного их совершенствования. Ведь фактически над судьей – никакого контроля, кроме “голубого неба”, да его совести.

В-седьмых, формирование нового правового сознания и новой правовой культуры. Мало зафиксировать права человека и гражданина в юридических актах. Мы уже имели сталинские, брежневские конституции. Закон хорошо работает только тогда, когда становится элементом общественного правосознания. А господствующее в нашей стране правосознание и адекватная ему политическая культура насквозь пропитаны духом этатизма и патернализма. И пока ситуация не изменится кардинальным образом, самые передовые юридические нормы будут действовать в полсилы, поскольку общество фактически не приняло их. По своему национально-психологическому менталитету оно не было готово принять их.

Результаты изменения правосознания тесно связаны и с изменением экономического положения в стране, и со сменой поколений, и со сменой политического руководства. Народу нужно преодолеть синдром “вонючего страха”, который он унаследовал от социализма и который сидит буквально у него в генах.

В плане борьбы с коррупцией предпочтительнее метод организованного бюрократического капитализма, где высшая государственная власть контролирует чиновничество. Чиновники иногда в этих условиях немного подворовывают, но их, в случае чего, очень жестко наказывают^[28].

Думается, что это только определенная основополагающая часть концептуального подхода к проблемам борьбы с коррупцией. Эта тема требует дальнейшего осмысления.

И еще на одной проблеме России в свете принципов правового государства хотелось бы остановиться. Речь идет об экономико-правовой модели российского общества. В ФРГ в последние годы расхожим стало сравнение правового государства с экономико-правовым способом рыночной экономики. При этом они сравниваются как близнецы. Это говорит о многом, о том, что экономико-правовая модель общества в рамках правового государства имеет огромное значение, играет ведущую роль в этом государстве. Что же такое экономико-правовая модель общества и как она влияет на правовую государственность?

Экономико-правовым считается общество, в производственных отношениях которого господствует примат рыночного способа эквивалентного обмена и распределения.

К сожалению, после развала тоталитарного социализма с централизованной экономикой в России не произошел цивилизованный переход к новой экономической системе с рыночным способом координации экономической деятельности и смешанной (общественной и частной) формами собственности на средства производства.

По логике вещей функции государства в экономико-правовом отношении должны были существенно измениться. Новые “правила игры” государства в экономической деятельности предусматривают обычно в таких случаях выполнение трех основных функций, тесно взаимодействующих с рыночным механизмом: эффективность, справедливость и стабильность.

Эффективность призвана обеспечивать эффективное функционирование производства за счет демонополизации рынка, регулирования внешнеэкономических отношений и уровней потребления “общественных благ” в свете качества жизни.

Стабильность предусматривает сглаживания циклических уровней производства, инфляции и занятости населения.

Справедливость выступает в роли государственной функции перераспределения доходов в пользу малоимущих и неимущих, как бюджета социальной безопасности.

Базой для конституционно-правового моделирования экономико-правовой модели российского общества является Конституция РФ 1993 г. В ней закреплен целый ряд конституционных начал, норм и принципов в области экономики, отражающих стандарты цивилизованного государства. К ним, прежде всего, следует отнести гарантии единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ч. 1 ст. 8).

Конституция РФ исходит из того, что для экономической системы РФ характерна собственность в ее различных формах – частной, государственной, муниципальной и иных. При этом все формы собственности признаются и защищаются равным образом (ст. 8). В ней также устанавливается (ст. 9), что земля и другие природные ресурсы могут находиться в перечисленных выше формах собственности.

Однако изложенные конституционные принципы и нормы пришли в противоречие с “живой, реальной” Конституцией России. Глубокий анализ этого несоответствия дан Президентом РФ В. Путиным^[29].

Так, глубинные причины неустойчивости нашего экономического развития (а это связано с экономико-правовой моделью общества) остаются прежними, медленно меняются базовые принципы экономики. Это обусловлено чрезмерным вмешательством государства в те сферы, где его не должно быть, и отсутствием там, где оно необходимо. Сегодня участие государства излишне в собственности, предпринимательстве, отчасти в потреблении. Государство остается пассивным в создании единого экономического пространства страны, обязательном исполнении законов, защите прав собственности.

Сохраняется сырьевая направленность экономики. Доходы бюджета во многом зависят от динамики мировых цен на энергоносители. Мы проигрываем в конкуренции на мировом рынке, все более и более ориентирующемся на инновационные секторы, на новую экономику – экономику знаний и технологий. Значительная часть экономики до сих пор в тени.

Основными препятствиями экономического роста являются высокие налоги, произвол чиновников, разгул криминала. Решение этих проблем зависит от государства. Однако дорогостоящее и расточительное государство не может снизить налоги. Подверженное коррупции, с нечеткими границами компетенции, оно не избавит предпринимателей от произвола чиновников и влияния преступности. Вместе с тем, негативно влияет на проведение необходимых экономических преобразований и чрезмерное накопление государственного, в особенности внешнего, долга. Бремя государственного долга представляет собой угрозу для развития страны: только на его обслуживание ежегодно уходит 1/3 доходов бюджета.

На осуществлении конституционно-правовой экономической модели российского общества негативно сказываются и ограничения экономической деятельности.

Таким образом, неэффективное государство является главной причиной длительного и глубокого экономического кризиса в России.

Экономико-правовая модель общества, разработанная под руководством Президента РФ В. Путина, предусматривает ряд направлений:

– обеспечить защиту прав собственности;

– обеспечить равенство условий конкуренции;

– освободить предпринимателей от административного гнета;

– снизить налоговое бремя;

– развить финансовую инфраструктуру. Банковская система должна быть расчищена от нежизнеспособных организаций. Следует обеспечить прозрачность банковской деятельности. Фондовый рынок должен стать действенным механизмом мобилизации инвестиций, их направления в наиболее перспективные секторы экономики;

– осуществлять реалистичную социальную политику, отказавшись от государственного патернализма.

В новой экономико-правовой модели российского общества подчеркивается, что суть государственного регулирования в экономике – в защите частных инициатив и всех форм собственности. Федеральная власть ответственна за единые условия хозяйственной деятельности в стране. Задача власти – отладить деятельность государственных институтов, обеспечивающих работу рынка. Условием устойчивого национального развития является наличие подлинно независимого суда и действенной системы правоохранительных органов., Главная задача в области экономики – создание правовых гарантий развития российской экономики как экономики свободного предпринимательства и деловой активности граждан, обеспечение точного и эффективного проведения экономической стратегии на всей территории России. Вот тогда и можно будет сказать, что правовое государство и рыночная экономика – близнецы.

Особое место в формировании правового государства в России занимает судебная власть и органы внутренних дел. Об их проблемах, противоречиях и перспективах в свете формирования правовой государственности в Российской Федерации рассказывается в нижеследующих материалах.

1. Путин В.В. Какую Россию мы строим // Российская газета, 11 июля 2000 г. ↑
2. Порошкина Ю.О. Правовой сепаратизм регионов как угроза национальной безопасности Российской Федерации: Автореферат канд. диссертации. – М., 2000. ↑
3. Юрков А. Процесс пошел. Хорошо, что в обратную сторону // Российская газета, 24 марта 2001 г. ↑
4. Там же. ↑
5. Там же. ↑
6. Краснов М. Квадратура округа // Российская газета, 12 мая 2001 г. ↑
7. Краснов М. Квадратура округа // Российская газета, 12 мая 2001 г. ↑
8. Юрков А. Процесс пошел. Хорошо, что в обратную сторону // Российская газета, 24 марта 2001 г. ↑
9. Минюст предупреждает. Упрямство в правовом пространстве И Российская газета, 11 апреля 2001 г. ↑
10. Федеральный закон “Об органах федеральной службы безопасности РФ” от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269). ↑
11. Там же, с. 16. ↑
12. Минюст предупреждает. Упрямство в правовом пространстве // Российская газета, 11 апреля 2001 г. ↑
13. Столяров М.В. Развитие российского федерализма в сопоставлении с зарубежными моделями / Диссертация на соискание степени д.ю.н. – М.: РАГС, 1999, с. 5; Баранов В., Лапшин И. Суверенитет республики: реальность и закон // Российская газета, 30 сентября 2000 г.; Ишаев В. У нас в стране кризис не энергетический, а умственный // Российская газета, 14 марта 2001 г.; Федоров Н. Синдром административного восторга // Российская газета, 21 марта 2001 г.; Юрков А. Процесс пошел. Хорошо, что в обратную сторону // Российская газета, 24 марта 2001 г.; Краснов М. Квадратура округа // Российская газета, 12 мая 2001 г. и др. ↑
14. Баранов В., Лапшин И. Суверенитет республики: реальность и закон // Российская газета, 30 сентября 2000 г. ↑
15. Федоров Н. Синдром административного восторга И Российская газета, 21 марта 2001 г. ↑
16. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849. ↑
17. Путин В.В. Не будет ни революций, ни контрреволюций И Российская газета, 4 апреля 2001 г. ↑
18. Там же, с. 3. ↑
19. Юрков А. Процесс пошел. Хорошо, что в обратную сторону И Российская газета, 24 марта 2001 г. ↑
20. Шаймиев М. Характера не хватило И Российская газета, 17 мая 2001 г. ↑
21. Никонов В. Прогнозы на осень – и конфронтация, и саботаж // Российская газета, 9 августа 2000 г. ↑
22. Калининградская правда? 12.08. 2000 г. ↑
23. Что ни хутор, то свой закон…// Российская газета, 14 февраля 2001 г. ↑
24. Течет ли крыша у Совета Федерации И Российская газета, 14 марта 2001 г. ↑
25. Морозова Л.А. Роль закона в новом тысячелетии И Социально- политические и правовые проблемы развития России в XXI веке. – Калининград: Санкт-Петербургский институт внешнеэкономических связей, экономики и права, 2001. С. 22. Мухтар, границу // Российская газета, 26 апреля 2001 г. ↑
26. Коммерсант. 1999,4 марта; Время. 1999,22 января. ↑
27. Российская газета, 30 мая 2001 г. ↑
28. Выступление академика Н.А. Симония / Материалы конференции “Россия и мировой опыт противодействия коррупции” (Москва, 23-24 июня 1999 г.) – М.: Спарк, 2000. С. 17. ↑
29. Российская газета от 8 июля 2000 г., с. 1,3. ↑