Субсидиарная ответственность публичных собственников по долгам унитарных предприятий

Субсидиарная ответственность публичных собственников

В действующем российском гражданском законодательстве реализован принцип самостоятельной ответственности юридических лиц по своим обязательствам с установлением отдельных исключений из этого правила, связанных со спецификой организационно-правовой формы юридического лица либо с усилением гарантий защиты имущественных прав кредиторов юридического лица от негативного воздействия его участников или учредителей [1].

Общие положения об ответственности учредителей (участников) по обязательствам юридических лиц в полной мере распространяются и на государство как участника гражданских правоотношений. В п. 2 и 3 ст. 126 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) [9] отмечено, что юридические лица, созданные Российской Федерацией, не отвечают по ее обязательствам, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам созданных ею юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.

К таким случаям относятся основания применения субсидиарной ответственности государства по обязательствам юридических лиц, собственником имущества которых являются публично-правовые образования.

Публичная собственность выступает непременным спутником любой государственности, поскольку публично-правовые образования нуждаются в экономических ресурсах для выполнения тех задач и функций, ради которых они существуют [2], а на современном этапе государство и иные публичные субъекты все более активно вовлекаются в экономические отношения в качестве их непосредственного или опосредованного участника [3], поэтому вопрос о привлечении публичных собственников к субсидиарной ответственности по долгам государственных и муниципальных унитарных предприятий приобретает особую актуальность.

Согласно ст. 399 ГК РФ, субсидиарная ответственность означает предъявление требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность акцессорно к ответственности другого лица, являющегося основным должником. Если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, оно может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность. Субсидиарный должник не имеет собственных обязательств перед кредитором, он лишь несет гражданско-правовую ответственность за неисполнение обязательств основным должником [10].

Правоотношение, возникающее между субсидиарным должником и кредитором, может быть квалифицировано в качестве охранительного [4], с тем отличием от общего понимания охранительного правоотношения, представляющего собой такую правовую связь, в которой участвует в качестве управомоченной стороны потерпевший от правонарушения субъект, а в качестве обязанной – правонарушитель, что в данном охранительном правоотношении присутствует особый субъектный состав.

Если в основном охранительном обязательстве обязанной стороной является непосредственный причинитель вреда, который должен совершить определенные действия по восстановлению нарушенного права кредитора, то в охранительном правоотношении по субсидиарной ответственности лицом, совершающим активные действия для восстановления права потерпевшего, будет субсидиарный должник, не являющийся непосредственным причинителем вреда.

Институт субсидиарной ответственности представляет собой исключительно любопытное явление, поскольку в качестве общих условий гражданско-правовой ответственности традиционно выделяется: противоправность нарушения субъективных гражданских прав; вред; причинная связь между нарушением субъективных гражданских прав и вредом и вина нарушителя [5], следовательно, привлечение к ответственности иных, помимо основного должника, невиновных и не допускающих правонарушений лиц должно иметь веское основание [6].

Особенности привлечения публично-правовых образований к субсидиарной ответственности отмечались в постановлениях Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 ГК РФ» [11], от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ» [12] и от 22 июня 2006 г. № 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации» [13].

Согласно п. 3 ст. 56 ГК РФ субсидиарная ответственность может быть возложена на собственника имущества юридического лица или на других лиц, которые имеют право давать данному юридическому лицу обязательные указания или иным образом имеют возможность определять его действия, если несостоятельность юридического лица вызвана такими лицами, а имущества юридического лица недостаточно.

П. 2 ст. 7 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» [14] (далее – Закон об унитарных предприятиях) предусматривает, что собственник имущества, переданного в хозяйственное ведение унитарного пред-приятия, не несет ответственности по обязательствам этого предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность предприятия вызвана действиями собственника.

П. 4 ст. 10 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (Закон о банкротстве) [15] ранее устанавливал, что собственник имущества, переданного унитарному предприятию, может быть привлечен к субсидиарной ответственности за долги предприятия, если средств должника недостаточно, а несостоятельность вызвана деятельностью собственника.

Согласно п. 22 Постановления от 1 июля 1996 г. Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации должно быть доказано, что несостоятельность действительно вызвана действиями или указаниями лиц, привлекаемых к ответственности. Требования к указанным лицам, несущим субсидиарную ответственность, могут быть предъявлены конкурсным управляющим.

В п. 7 Постановления от 15 декабря 2004 г. № 29 «О некоторых вопросах практики применения Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)”» Пленум Высшего арбитражного суда Российской Федерации напомнил, что в тех случаях, когда указанные лица не бы¬ли привлечены к субсидиарной ответственности в таком порядке, соответствующие исковые требования могут быть предъявлены к ним каждым кредитором или уполномоченным органом в соответствии с п. 3 ст. 56 ГК РФ.

Впоследствии нормы Закона о банкротстве распространили субсидиарную ответственность на т.н. «контролирующих лиц», к которым относятся любые лица, имеющие либо имевшие в течение менее чем двух лет до принятия арбитражным судом заявления о признании должника банкротом право давать обязательные для исполнения должником указания или возможность иным образом определять действия должника. Если ущерб причинен кредиторам вследствие указаний контролирующих должника лиц, такие лица в случае недостаточности имущества должника несут субсидиарную ответственность по его обязательствам.

Презюмируется, что несостоятельность юридического лица вызвана действиями контролирующих лиц, если сделка или одобрение сделки должника таким лицом нарушает имущественные права кредиторов. Контролирующее должника лицо не несет субсидиарной ответственности, если докажет, что его вина в признании должника несостоятельным отсутствует. Контролирующее лицо не считается виновным, если может доказать, что действовало разумно и добросовестно в интересах должника.

По искам о привлечении собственника имущества унитарного предприятия к субсидиарной ответственности при изъятии имущества у унитарного предприятия отечественная арбитражная практика установила, что для привлечения собственника к субсидиарной ответственности требуются следующие элементы: при¬чинная связь между изъятием и несостоятельностью и вина собственника. Довод о том, что совокупная стоимость изъятого имущества была бы достаточной для уплаты долгов предприятия, отклоняется в связи с недоказанностью причинной связи между изъятием имущества и несостоятельностью унитарного предприятия [16].

В практике Европейского суда по правам человека проблема ответственности государства и муниципальных образований по обязательствам созданных ими предприятий рассматривается в контексте неисполнения судебных актов, принятых национальными судами и подтвердивших обоснованность требований кредиторов, предъявленных к таким предприятиям.

При рассмотрении жалоб на неисполнение судебных актов, вынесенных национальными судами в отношении унитарных предприятий, Европейский суд в каждом конкретном случае с учетом фактических обстоятельств дела устанавливает, могли ли действия (бездействие) публичного собственника прямо или косвенно привести к ситуации неисполнения таким предприятием судебного акта.

Основным критерием, по которому Европейский суд оценивает обоснованность привлечения к ответственности публичного собственника, выступает степень институциональной и оперативной независимости унитарного предприятия от публичного собственника [17].

По вопросу признания публичными субъектами юридических лиц с государственным участием (государственных учреждений, корпораций, компаний, унитарных предприятий и т.п.) нет однозначного решения: две имеющиеся международные конвенции об иммунитете государств основаны на разных подходах к данной проблеме: Европейская конвенция в ст. 27 отказывает в иммунитете любому лицу и подразделению с самостоятельной правоспособностью, даже при условии выполнения ими государственных задач, в то время как Конвенция ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности [18] в ст. 2 признает иммунитет за учреждениями, институциями государства или иными образованиями в той мере, в какой их действия связаны с суверенными властными функциями [19].

В делах такого рода Европейский суд учитывает целый ряд факторов, таких как правовой статус организации по внутреннему национальному праву (юридическое лицо публичного или частного права), права, которыми наделяется организация (характерны ли данные права для органов власти), природа и сфера деятельности организации (публичные, общественно полезные функции или обыкновенная коммерческая деятельность), а также контекст, в котором такая деятельность осуществляется (например, монопольное положение, деятельность в условиях жесткого государственного регулирования), организационная независимость (пределы государственного участия) и функциональная независимость (степень государственного контроля и надзора), ни один из которых, взятый в отдельности, не может иметь решающего значения [7].

Ссылки на действующее национальное законодательство, ограничивающее ответственность публичного собственника за долги унитарных предприятий, на самостоятельный правовой статус таких предприятий, на наличие вины самого предприятия в возникновении состояния неплатежеспособности не принимаются Европейским судом во внимание, как не влияющие на сформировавшуюся прецедентную практику применения положений Конвенции и Протокола № 1 к ней. По мнению Европейского суда, правовой статус предприятия, приобретенный в соответствии с национальным законодательством, хотя и является важным фактором, но не имеет решающего значения при установлении ответственности государства по долгам предприятия. В деле «Костелло-Робертс против Соединенного Королевства» (Costello-Roberts v. United Kingdom) [20] Суд уже разрешал вопрос о том, может ли на основании Конвенции возлагаться ответственность на государство в связи с действиями компании или частного лица, и постановил, что государство не может освобождать себя от ответственности путем делегирования своих обязательств частным органам или лицам.

Европейский Суд установил, что юридические лица могут считаться «правительственными организациями», если они выполняют определенные публичные обязанности под надзором государственных органов [21] или являются публичными предприятиями, действующими в различных сферах государственной деятельности, включая горную, энергетическую и транспортную отрасли.

В деле «Компания «Радио Франс» и другие против Франции» (Radio France and Others v. France) [22] Европейский суд отметил, что категория «правительственные организации» включает юридических лиц, которые участвуют в осуществлении государственных полномочий или оказывают общественные услуги под контролем государства. Чтобы установить, относится ли к этой категории конкретное юридическое лицо, должны приниматься во внимание его правовой статус и, если необходимо, права, которые предоставляются ему этим статусом, характер осуществляемой деятельности и контекст, в котором она осуществляется, а также степень его независимости от политических властей.

Хотя на компанию «Радио Франс» были возложены задачи в сфере общественного обслуживания и она в значительной степени зависела от государства в связи с финансированием с его стороны, законодатель разработал правовую основу, явно призванную гарантировать ее редакционную независимость и институциональную автономию, соответственно Суд сделал вывод о том, что компания являлась неправительственной организацией для целей ст. 34 Конвенции.

Аналогично Европейский суд пришел к выводу о том, что компания-заявительница по делу «Исламик рипаблик оф Иран шиппинг лайнс против Турции» являлась неправительственной организацией, несмотря на то что она полностью принадлежала властям Ирана и большинство членов ее совета директоров было назначено государством, поскольку компания-заявительница была в юридическом и финансовом отношении независима от государства и действовала как коммерческое предприятие [23].

Что касается правового статуса предприятия в соответствии с внутригосударственным законодательством, подход Европейского суда заключается в том, что данный статус, хотя и важен, не является решающим при разрешении вопроса об ответственности государства за действия или бездействие предприятия на основании Конвенции. В некоторых случаях Европейский суд признавал государство ответственным за долги компаний независимо от их формальной классификации в соответствии с внутригосударственным законодательством [24].

В Постановлении по делу «Лисейцева и Маслов против России» Европейский суд подробно рассмотрел вопрос об ответственности государства по долгам муниципальных унитарных предприятий, проходящих процедуру банкротства, в контексте неудовлетворения требований работников-кредиторов, основанных на судебных решениях по искам к таким предприятиям, а также вопрос о наличии в российском законодательстве эффективных средств правовой защиты в такой ситуации [8].

Ранее Европейский суд уже выносил решения против Российской Федерации по делам о неисполнении судебных актов в отношении унитарных предприятий, всякий раз устанавливая, что такие предприятия находятся в сфере эффективного контроля со стороны государства, следовательно, ответственность за надлежащее исполнение судебных решений против них ложится на государство [25].

Применяя указанные критерии в упомянутом деле, Европейский суд проанализировал положения российского законодательства об унитарных предприятиях и обстоятельства, касающиеся муниципальных унитарных предприятий, работниками которых являлись заявители. Несмотря на то что унитарное предприятие, как и любое коммерческое юридическое лицо, создается с целью получения прибыли, имеет некоторую степень независимости в управлении переданным им имуществом и доходами от деятельности, как правило, не получает бюджетного финансирования и самостоятельно в принятии ряда решений, в том числе о судебной защите закрепленного за ним имущества, Европейский суд пришел к выводу, что рассматриваемые предприятия не обладали достаточной степенью независимости от государства, т.к. последнее осуществляло контроль за соблюдением уставных целей, за использованием и распоряжением закрепленным за предприятиями имуществом, а также обладало иными значимыми полномочиями в отношении создания, управления, реорганизации и ликвидации унитарных предприятий. Кроме того, Европейский суд учел, что для унитарного предприятия предусмотрено особое правовое регулирование вопросов назначения, подотчетности и ответственности директоров предприятий, согласно которому директор может быть уволен собственником имущества унитарного предприятия по собственному усмотрению.

Специфический статус органов местного самоуправления в национальном праве сам по себе не может исключать ответственности государства по долгам муниципальных предприятий, поскольку в вопросах толкования Конвенции Суд не связан категориями национального права, поэтому правовым терминам придается автономное значение, которое зачастую может не совпадать с тем, которое тот или иной термин имеет в национальном праве государств-участников. В случае с органами местного самоуправления Суд, в частности, указывал, что они формируются местным населением, обладают широким кругом полномочий в различных сферах жизни и, даже если эти полномочия заметно ограничены по сравнению с областными, республиканскими или федеральными органами власти, они не могут быть охарактеризованы иначе, как «публичные» с точки зрения Конвенции [26].

Суд принял во внимание аргумент национальных властей относительно характерной «отстраненности» собственника (государства или муниципального образования) от владения, пользования и распоряжения имуществом, переданным в хозяйственное ведение унитарного предприятия, однако указал при этом, что полномочие контроля отличает унитарное предприятие от классической частной компании и потому требует тщательного изучения. Поэтому необходимо всякий раз исследовать, насколько контроль государства являлся эффективным в каждом конкретном деле, на основе теста организационно-функциональной независимости, а также с учетом сферы деятельности предприятия.

В отличие от унитарных предприятий, образованных на праве оперативного управления, унитарные предприятия, образованные на праве хозяйственного ведения, в принципе могут обладать некоторой степенью юридической и экономической независимости. Тем не менее национальное законодательство предоставляет собственникам имущества таких предприятий обширные возможности по осуществлению контроля в отношении ключевых аспектов их деятельности, при этом степень эффективности контроля со стороны государства может изменяться в зависимости от сферы деятельности предприятия.

В связи с этим Суд подчеркнул, что впредь следует уделять особое внимание таким факторам, как природа и сфера деятельности пред¬приятия, для того чтобы судить о том, насколько публичной являлась такая деятельность и, соответственно, насколько пристальным был контроль со стороны государства. При этом вне зависимости от сферы деятельности во всех случаях следует оценивать степень фактического участия государства или местных властей в управлении активами унитарного предприятия.

Если унитарное предприятие не имеет достаточной институциональной и оперативной независимости от публичного субъекта, публичный собственник должен привлекаться к имущественной ответственности, несмотря на то что унитарное предприятие является самостоятельным юридическим лицом.

И.Е. Кабанова

Из вестника Нижегородского университета им. Н. Лобачевского, 2016, №2, с. 137-142.
 
  1. Габов А.В., Оболонкова Е.В., Глазкова М.Е. Вопросы ответственности государства по обязательствам учрежденных им юридических лиц в российском законодательстве и практике Европейского Суда // Гражданское право и современность: Сборник статей, посвященный памяти М.И. Брагинского / С.С. Алексеев, Ф.О. Богатырев, Б.А. Булаевский и др.; под ред. В.Н. Литовкина, К.Б. Ярошенко; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Статут, 2013. 766 с.

  2. Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. 732 с.

  3. Авхадеев В.Р., Бальхаева С.Б., Боброва Ю.В. и др. Государство и бизнес в системе правовых координат: Монография / Отв. ред. А.В. Габов. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2014. 320 с.

  4. Кархалев Д.Н. Охранительные обязательства по защите гражданских прав // Юридический мир. 2013. № 2. С. 28.

  5. Сидоркина Н.А., Егошин А.И. Генезис правовой природы некоторых условий гражданско-правовой ответственности за нарушение договорных обязательств в СССР // История государства и права. 2010. № 7. С. 31-34.

  6. Пирогова Е.С., Жукова Ю.Д. Обеспечение эффективности правового регулирования субсидиарной ответственности контролирующих лиц. Перспективы развития законодательства о банкротстве // Вестник арбитражной практики. 2012. № 5. С. 13-24.

  7. Воробьева Н.Н., Зезекало А.Ю. Субсидиарная ответственность государства по долгам унитарных предприятий в практике Европейского су¬да по правам человека. Комментарий к Постановлению от 9 октября 2014 года по делу «Лисейцева и Маслов против России» // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 3. С. 127-139.

  8. Сучкова М.А. Лисейцева и Маслов (Liseytseva and Maslov) против России: ответственность государства по долгам унитарных предприятий. Постановление Европейского Суда по правам человека от 9 октября 2014 года // Международное правосудие. 2015. № 1. С. 3-9.

  9. Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.

  10. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20 апреля 2012 г. по делу № А61-1628/2011. [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Режим доступа: http://arbitr.ru (дата обращения 01.02.2015 г.).

  11. Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.

  12. Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.

  13. Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.

  14. Собрание законодательства РФ. 02.12.2002. № 48. Ст. 4746.

  15. Собрание законодательства РФ. 28.10.2002. № 43. Ст. 4190.

  16. Решение ВАС РФ от 19 апреля 2013 г. по делу № ВАС-5058/13 // Документ опубликован не был. Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».

  17. Постановления Европейского суда от 25 сентября 2008 г. по делу «Шафранов против Российской Федерации», от 4 апреля 2006 г. по делу «Лисянский против Украины», от 22 февраля 2005 г. по делу «Шаренок против Украины» от 25 сентября 2008 г.

  18. Одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 2 декабря 2004 г. Резолюцией № 59/39.

  19. Международное частное право: Учебник: в 2 т. / Е.А. Абросимова, А.В. Асосков, А.В. Банковский и др.; отв. ред. С.Н. Лебедев, Е.В. Кабатова. М.: Статут, 2015. Т. 2: Особенная часть. 764 с. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».

  20. Постановление от 25 марта 1993 г., § 27, Series A, № 247.

  21. Постановление Европейского Суда по делу «Новоселецкий против Украины» (Novoseletskiy v. Ukraine), жалоба № 47148/99; Постановление Европейского Суда по делу «Ромашов против Украины» (Romashov v. Ukraine) от 27 июля 2004 г., жалоба № 67534/01, § 46-47, Постановление Европейского Суда по делу «Кучеренко против Украины» (Kucherenko v. Ukraine) от 15 декабря 2005 г., жалоба № 27347/02.

  22. Жалоба № 53984/00, § 26, ECHR 2003-X.

  23. Постановление Европейского Суда по делу «Компания «Исламик рипаблик оф Иран шиппинг лайнс» против Турции» (Islamic Republic of Iran Shipping Lines v. Turkey) (жалоба № 40998/98, § 79, ECHR 2007-V).

  24. Постановление Европейского Суда по делу «Лисянский против Украины» (Lisyanskiy v. Ukraine) от 4 апреля 2006 г., жалоба № 17899/02, Постановление Европейского Суда от 3 апреля 2007 г. по делу «Кооператив «Агрикола Слобозия-Ханесей» против Молдавии» (Cooperativa Agricola Slobozia-Hanesei v. Moldova), жалоба № 39745/02.

  25. Application no. 3046/03, Shlepkin v. Russia, Judg¬ment of 1 February 2007; Application no. 13820/04, Grigoryev and Kakaurova v. Russia, Judgment of 12 April 2007; Application no. 1387/04, Yershova v. Russia, Judgment of 8 April 2010.

  26. Application no. 35016/03, Saliyev v. Russia, Judgment of 21 October 2010. § 69-70; Application no. 44971/04, Dzugayeva v. Russia, 12 February 2013.