В общей теории права различают понятия объективного и субъективного права. Объективное право имеет внешнюю и внутреннюю форму. Внешняя форма объективного права – это правовые нормативные акты и иные источники (формы) права, в которых закрепляются нормы права. Внутренняя форма объективного права – это внутреннее строение, система права, состоящая из отраслей, подотраслей и институтов права.

Под субъективным правом понимают явления, вытекающие из содержания объективного права. Это права и обязанности, законные интересы физических и юридических лиц, иных субъектов права, правосубъектность и иные правовые качества субъектов права, меры поощрения, меры правовой защиты и меры юридической ответственности и другие правовые явления “второго порядка”.

С позиций внешней формы объективного права отношения юридической ответственности находят регулирование в правовых нормативных актах различной юридической силы: Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах и подзаконных актах федеральных органов государственной власти, в конституциях (уставах), законах и подзаконных актах органов государственной власти субъектов РФ, а с позиций внутренней формы объективного права нормы права, регулирующие отношения юридической ответственности, составляют подотрасли, институты тех или иных отраслей права либо самостоятельные отрасли права.

Конституционные основы регулирования отношений юридической ответственности. Российская правовая система в ее нормативном выражении строго иерархична. Согласно ч. 2 ст. 4 Конституции РФ Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие, применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Основному Закону РФ.

Конституция РФ содержит различные виды установлений, которые регулируют отношения юридической ответственности.

Конституционные установления, регулирующие различные аспекты отношений юридической ответственности, по правовому характеру и юридической силе являются одновременно отраслевыми, поскольку составляют содержание конституционного права как отрасли права, и надотраслевыми, так как являются всеобщими, определяющими по отношению ко всем другим отраслям российского права.

Конституция РФ закрепила общие и специальные принципы юридической ответственности, определила объективную сторону ряда состава правонарушений, за которые должна быть установлена юридическая ответственность (ч. 4 ст. 3, ч. 3 ст. 41), основания и меры конкретных видов юридической ответственности – от конституционной до уголовной, принципы и основные процедуры юрисдикционного процесса, формы судопроизводства, установила меры восстановительно-компенсационной и карательно-штрафной юридической ответственности, направленные на защиту прав и свобод человека и гражданина, возмещение причиненного вреда, установление справедливых наказаний за правонарушения.

Конституционные основы, регулирующие отношения ответственности в частном и публичном праве, должны найти адекватное выражение, конкретизацию и развитие в нормах отраслевого (текущего) законодательства, адекватно воплощать в судебной и иной правоприменительной практике их конституционно-правовой смысл.

В современный период одной из основных задач развития нормативно-правового регулирования отношений юридической ответственности является гармонизация конституционных основ и текущего (отраслевого) законодательства, наиболее полного использования законодателем, судами и иными правоприменителями правового потенциала конституционных положений о юридической ответственности в конкретных областях частноправовых и публично-правовых отношений^[1].

На обеспечение соответствия конституционным основам норм отраслевого (текущего) законодательства, регулирующих отношения юридической ответственности, и направлен судебный конституционный контроль, осуществляемый органами конституционного правосудия в Российской Федерации. Конституционный Суд РФ не только снимает возникающие противоречия между конституционными и законодательными положениями, регулирующими отношения юридической ответственности, но и обогащает характеристику конституционных основ юридической ответственности, развивает отдельные элементы их содержания.

В решениях и правовых позициях Конституционного Суда РФ нашли конкретизацию и развитие многие аспекты конституционных основ юридической ответственности, а именно вопросы: 1) о сущности, природе и особенностях юридической ответственности как одной из правовых форм государственного принуждения; 2) различии восстановительно-компенсационной и репрессивно-карательной юридической ответственности; 3) об особенностях взаимосвязи ответственности в публичном и частном праве; 4) о конституционной ответственности как самостоятельном виде ответственности; 5) составе правонарушения как основании наступления юридической ответственности; 6) мерах юридической ответственности; 7) принципах юридической ответственности; 8) процессуальных формах реализации юридической ответственности.

Конституционный Суд РФ отмечал, что правомерные действия и поступки лица, правомерное осуществление гражданином своих прав и свобод не могут составлять объективную сторону состава правонарушения, в том числе преступления. Конституционный Суд последовательно утверждает принцип определенности основания юридической ответственности, т.е. четкого определения всех элементов состава правонарушения, исключающего возможность неоднозначного их понимания и допускающего в результате неопределенности произвол правоприменительных органов.

В выборе мер юридической ответственности (как и в конкретном определении их содержания), на что неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, законодатель ограничен требованиями справедливости, соразмерности и иными конституционными и общими принципами права. Меры юридической ответственности должны отвечать характеру совершенного противоправного деяния, вине правонарушителя, другим обстоятельствам.

Большое внимание в постановлениях Конституционного Суда РФ уделено вопросам процессуальной формы применения мер юридической ответственности в контексте действия конституционных установлений.

Конституционный Суд РФ стоит на позициях, согласно которым право на судебную защиту и судебное обжалование является абсолютным, не подлежащим какому-либо ограничению, тем более по вопросам, связанным с применением мер юридической ответственности (санкций карательно-штрафного характера). Право на судебную защиту предполагает наличие конкретных гарантий его реализации в объеме, необходимом для обеспечения эффективного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости.

Законодательное регулирование отношений юридической ответственности. Основания и меры юридической ответственности, порядок их применения регулируются правовыми нормативными актами, как правило, в форме законов. Это объясняется тем, что юридическая ответственность есть мера государственного принуждения, применение которой требует особых гарантий соблюдения прав и свобод физических и юридических лиц, иных субъектов общественных отношений. Законодательство в форме юридической ответственности складывается из кодифицированных актов (кодексов) и отдельных федеральных законов и законов субъектов РФ.

Отношения процессуального характера, касающиеся юридической ответственности, могут регулироваться подзаконными актами.

Новые условия общественного и государственно-правового развития актуализируют задачу совершенствования нормативно-правового регулирования всех видов юридической ответственности, повышения качества законотворческого процесса и законотворческой деятельности, их ориентирование на соблюдение прав и свобод личности, укрепление конституционности, законности и правопорядка.

Наряду с общими принципами нормативно-правового регулирования юридической ответственности существуют особенности регулирования отдельных ее видов. В качестве примеров рассмотрим тенденции нормативно-правового регулирования конституционно-правовой ответственности по возмещению вреда, причиненного физическим и юридическим лицам в результате террористического акта, и административной карательно-штрафной ответственности.

Законодательное регулирование конституционно-правовой ответственности по возмещению вреда, причиненного физическим и юридическим лицам в результате террористического акта. В современную эпоху человечество решает глобальную задачу противодействия терроризму и борьбы с ним.

Одним из основных принципов противодействия терроризму и борьбы с ним является принцип минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма. Реализация указанного принципа обусловила появление нового законодательного регулирования – конституционно-правовой ответственности государства (восстановительно-компенсационной) по возмещению вреда, причиненного физическим и юридическим лицам в результате террористических актов. К этому есть необходимые и достаточные конституционные основания.

В Российской Федерации как правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанностью государства; права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Основным Законом РФ они определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием (ст. ст. 1, 2, 17 и 18 Конституции РФ).

К числу признанных и защищаемых Конституцией РФ прав личности относится прежде всего право на жизнь как высшая социальная ценность, охраняемая законом, это право является основным, неотчуждаемым и принадлежащим каждому от рождения, и право на охрану здоровья как неотчуждаемое благо (ч. 1 ст. 20 и ст. 41). Возлагаемая на Российскую Федерацию обязанность по обеспечению реализации и защите названных конституционных прав предполагает в том числе необходимость принимать меры к возмещению вреда, причиненного жизни и здоровью.

В соответствии со ст. 52 Конституции РФ права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом, а государство обеспечивает им доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.

Террористические акты связаны с гибелью людей, причинением вреда здоровью, имуществу широкого круга лиц, наступлением иных общественно опасных последствий в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения.

Государство осознает свою позитивную ответственность по профилактике, пресечению и ликвидации последствий террористических актов. Именно государство берет на себя ответственность по возмещению вреда, нанесенного лицам в результате террористических актов, а не ограничивается возложением гражданско-правовой ответственности на террористов.

Если бы ответственность за вред, причиненный лицам, возлагалась на исполнителей террористических актов по правилам ГК РФ, то потерпевшие в большинстве случаев не имели бы практической возможности реализовать свое конституционное право на возмещение вреда, так как либо причинителей вреда нет в живых, либо у них нет средств, либо они не установлены.

Немаловажным является и фактор оперативности возмещения вреда жертвам террористических актов. Возмещение вреда, осуществляемое государством, не становится отсроченным.

Государство, организуя и закрепляя в федеральном законе механизм (основания, содержание и порядок) возмещения вреда, причиненного в результате террористического акта, выступает как публичный орган, выражающий и действующий в общих интересах, преследующий цели поддержания общественной безопасности и обеспечения основных прав и свобод личности. При этом государство выступает не как причинитель вреда и не как должник по деликтному обязательству.

Как отмечал Конституционный Суд РФ в Определении от 27 декабря 2005 г. N 523-О по жалобе граждан Бурбан Е.Л., Жирова О.А., Миловидова Д.Э., Миловидовой О.В. и Старковой Т.М. на нарушение их конституционных прав положениями ст. 17 Федерального закона “О борьбе с терроризмом”, государство, учитывая характер чрезвычайности террористического акта и причиненного вреда, принимает на себя ответственность за действия третьих лиц, выступая таким образом гарантом возмещения ущерба пострадавшим. Тем самым законодательно разрешается задача скорейшего восстановления нарушенных прав при ограниченности, отсутствии или невозможности определения в разумные сроки истинных источников возмещения вреда.

Взятие государством на себя обязанности по возмещению ущерба, причиненного потерпевшим и жертвам террористических актов, согласуется с положениями и рекомендациями международно-правовых актов.

Согласно Европейской конвенции по возмещению ущерба жертвам насильственных преступлений (Страсбург, 24 ноября 1983 г., Российской Федерацией не ратифицирована), имеющей общий характер и действующей в единстве с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и протоколами к ней, в случаях, когда возмещение ущерба не может быть обеспечено из других источников, государство должно взять на себя эту обязанность (ст. 2), устанавливая необходимые пределы, условия и порядок его выплаты (ст. ст. 2 – 9).

Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью (принята 29 ноября 1985 г. Резолюцией 40/34 Генеральной Ассамблеи ООН) предусматривает, что лица, которым в результате преступного деяния причинен вред, включая телесные повреждения или моральный ущерб, эмоциональные страдания, материальный ущерб или существенное ущемление их основных прав, имеют право на доступ к механизмам правосудия и скорейшую компенсацию за нанесенный им ущерб в соответствии с национальным законодательством (п. 4). Декларация провозгласила необходимость в случаях, когда компенсацию невозможно получить в полном объеме от преступника или других источников, принятия государством мер по финансовой компенсации лицам, получившим в результате насильственных преступлений значительные телесные повреждения или существенно подорвавшим свое физическое или душевное здоровье, и семьям, в частности иждивенцам лиц, погибших или утративших физическую или психологическую дееспособность в результате такого преступления (п. 12).

Резолюция о террористической преступной деятельности (принята в г. Гаване 27 августа – 7 сентября 1990 г. восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями) предусматривает создание надлежащих механизмов защиты и принятие соответствующего законодательства, а также выделение достаточных ресурсов для оказания помощи и чрезвычайной помощи жертвам терроризма и поощрение международного обмена опытом по данному вопросу (п. п. 23, 24).

Согласно Руководящим принципам в области прав человека и борьбы с терроризмом (утверждены 11 июля 2002 г. на 804-м заседании Комитета министров Совета Европы) государство должно содействовать возмещению ущерба жертвам террористических актов, совершенных на его территории, если возмещение ущерба за нанесенные увечья и причиненный вред здоровью не может быть полностью обеспечено за счет других источников, в частности путем конфискации имущества, принадлежащего исполнителям, организаторам и спонсорам таких актов.

Важным является вопрос о том, каким образом государство возмещает вред, нанесенный физическим и юридическим лицам. Террористический акт, как правило, сопровождается большим количеством потерпевших и жертв, что вызывает необходимость возмещения нанесенного им вреда каким-то иным способом, нежели путем индивидуального обращения жертв террористических преступлений к компетентным государственным органам. Поэтому государство использует всеобщий метод возмещения вреда, причиненного лицам в результате террористического акта, на основе специального закона, в котором предусматриваются способы и меры возмещения вреда на равных основаниях для всех лиц, пострадавших от террористических актов. Совокупность этих мер должна обеспечить возмещение вреда в наиболее полном объеме. При этом законодатель, видимо, руководствовался правовыми позициями Конституционного Суда РФ, сформулированными им по сходным делам и сходным правовым ситуациям, когда конституционная обязанность государства корреспондирует праву граждан на возмещение государством вреда независимо от возложения ответственности на конкретные органы государственной власти или должностных лиц.

Конституционный Суд РФ, исходя из конституционных положений, в ряде своих решений сформулировал принцип возмещения нанесенного ущерба в наиболее полном объеме как общий принцип ответственности, характерный не только для гражданского и трудового, но и для конституционного права.

В Постановлениях Конституционного Суда РФ от 11 марта 1996 г. N 7-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 1 Закона РФ от 20 мая 1993 г. “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении “Маяк” и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча” в связи с жалобой гражданина В.С. Корнилова и от 1 декабря 1997 г. N 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС” определена конституционная ответственность государства в виде возмещения ущерба, причиненного гражданам в результате техногенной катастрофы на Чернобыльской АЭС, всеобщим методом, на основе специального закона. Последний установил комплекс компенсационных выплат и льгот при реализации прав на пенсию, жилье, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду для всех лиц, находящихся на загрязненных радиацией территориях (дифференцированных по зонам), конкретные способы возмещения вреда в виде денежных и иных компенсаций, других доплат к социальным выплатам, льгот и преимуществ, в своей совокупности призванных (с учетом наличия у государства материальных средств) наиболее полно возместить ущерб (не исчисляемый в каждом конкретном случае), нанесенный здоровью, имуществу граждан. Возмещение ущерба в данном случае осуществляется, как отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ, на основании принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения.

В результате воздействия радиации, как указал Конституционный Суд РФ, были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), но и, как следствие этого, другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства, которые ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполнимым. Это порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством. Данная конституционная обязанность государства корреспондирует праву граждан на возмещение государством вреда независимо от возложения ответственности на конкретные органы государственной власти или должностных лиц.

Конституционный Суд РФ, исходя из принципа стабильности конституционных отношений между гражданами и государством, пришел к выводу, что признанный государством объем возмещения вреда не должен быть меньшим по своему уровню, чем в сфере других правоотношений, складывающихся на основе норм отраслевого законодательства, снижение установленного объема и размера возмещаемого вреда в гражданско-правовом порядке.

Способы и меры возмещения вреда, причиненного лицам в результате террористических актов, ранее определялись Федеральным законом от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ “О борьбе с терроризмом” (ныне утратил силу), а в настоящее время устанавливаются Федеральным законом от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ “О противодействии терроризму”.

Реализация конституционно-правовой ответственности государства осуществляется двумя способами: 1) возмещением вреда, причиненного физическим и юридическим лицам в результате террористического акта; 2) социальной реабилитацией лиц, пострадавших в результате террористического акта.

Согласно п. п. 1 и 2 ст. 18 Федерального закона “О противодействии терроризму” возмещение ущерба, причиненного физическим и юридическим лицам при пресечении террористического акта правомерными действиями, осуществляет государство в виде компенсационных выплат за счет средств федерального бюджета в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ. Компенсация морального вреда, причиненного в результате террористического акта, осуществляется за счет лиц, его совершивших^[2]. Вред, причиненный при пресечении террористического акта правомерными действиями здоровью и имуществу лица, участвующего в террористическом акте, а также вред, вызванный смертью этого лица, возмещению не подлежит (п. 3 ст. 18).

Социальная реабилитация лиц, пострадавших в результате террористического акта, включает в себя психологическую, медицинскую и профессиональную реабилитацию, правовую помощь, содействие в трудоустройстве, предоставление жилья. Социальная реабилитация указанной категории лиц проводится в целях их социальной адаптации и их интеграции в общество. Источниками финансирования социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, являются средства федерального бюджета, а также средства бюджета субъекта РФ, на территории которого совершен террористический акт, и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ст. 19 Федерального закона “О противодействии терроризму”).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ Закон (имелся в виду Федеральный закон “О борьбе с терроризмом”) в системной связи со ст. ст. 52 и 53 Конституции РФ и конкретизирующими их нормами ГК РФ не исключает сверх выплаченной государством компенсации возмещение имущественного и морального вреда в полном объеме как в рамках уголовного судопроизводства, так и путем искового производства по гражданскому делу. Открытым остается вопрос, к кому именно должен быть обращен иск о возмещении имущественного вреда в порядке уголовного или гражданского судопроизводства: к государству в целом в лице Российской Федерации или к субъекту РФ, либо к конкретным органам или должностным лицам – участникам контртеррористической операции, либо к исполнителям террористического акта.

Федеральный закон “О противодействии терроризму” ограничивает возможность возмещения морального вреда лишь исполнителями террористического акта, т.е. не допускает такое возмещение за счет государства.

На наш взгляд, вопрос о возможности возмещения морального вреда, причиненного физическим лицам в результате контртеррористической операции, нуждается в дополнительном обсуждении.

Руководствуясь положением ст. 53 Конституции РФ о том, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, Конституционный Суд РФ в Определении от 27 декабря 2005 г. N 523-О ограничился указанием на то, что в порядке гражданского судопроизводства возможно также возмещение вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) соответствующих государственных органов или их должностных лиц при осуществлении мер, направленных на пресечение террористической акции и устранение ее последствий.

Реализовать данное положение весьма сложно. Конечно, можно представить ситуацию, когда должностное лицо выдает фальшивый паспорт лицу, зная при этом, что этот документ ему нужен для совершения террористического акта. В этом случае к данному должностному лицу как к пособнику в совершении террористического преступления можно предъявить иск о возмещении вреда со стороны потерпевших, но вряд ли это будет эффективным средством возмещения нанесенного ущерба.

Конституционный Суд РФ в Определении от 27 декабря 2005 г. N 523-О, к сожалению, не дал правовую оценку той ситуации, о которой в своих жалобах писали потерпевшие граждане и их родственники после террористической акции 23 – 26 октября 2002 г. в Доме культуры 1-го ГПЗ (г. Москва) и проведения контртеррористической операции. Они предъявляли иски о возмещении им морального вреда, аргументируя тем, что этот вред нанесен государственными органами и должностными лицами неправильным, по мнению истцов, проведением операции по освобождению заложников, непринятием мер по избежанию штурма, предоставлением неполной либо неверной информации о происходившем в зале Дома культуры 1-го ГПЗ, о мерах по освобождению заложников, неправильным осуществлением эвакуации, плохим оказанием первой медицинской помощи и лечением освобожденных заложников, необоснованным отказом больниц и оперативного штаба предоставить полную информацию о местонахождении родных и близких, отказом органов загса указать в документах о смерти сведения о гражданстве. Поэтому истцы полагали, что в данном случае возмещение вреда должно осуществлять государство за счет бюджета субъекта РФ. По нашему мнению, следовало бы признать право потерпевших в результате проведения контртеррористической операции предъявлять иски в рамках уголовного процесса и в порядке гражданского судопроизводства о возмещении государством морального вреда в случаях установления судом или другим компетентным государственным органом виновных ошибочных действий (бездействия) участников контртеррористической операции.

Законодательное регулирование административной ответственности. Составы административных правонарушений и меры административной ответственности устанавливаются в форме закона. Термин “законодательство”, используемый в КоАП РФ, идентичен термину “закон” (см. ст. ст. 1.7 и 2.1). В СССР в соответствии с Основами законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, принятых 23 октября 1980 г., в союзных республиках были приняты кодексы об административных правонарушениях. В РСФСР Кодекс об административных правонарушениях был принят в 1984 г. и введен в действие с 1 января 1985 г.

С распадом СССР коренные изменения в российском законодательстве, обусловленные реформаторскими процессами в обществе, требовали новой кодификации норм об административных правонарушениях и административной ответственности. Однако процесс этот затянулся на продолжительный период.

Начиная с 1991 г. дополнительно к КоАП РСФСР было принято более двух десятков законов, регулирующих административную ответственность в таких отраслях и сферах общественных отношений, как земельные и налоговые отношения, таможенное дело, природопользование и экология, приватизация государственной собственности, строительство, ветеринария, санитарно-эпидемиологический надзор, валютный и экспортный контроль, производство и оборот пищевой, в том числе алкогольной, продукции, международные автомобильные перевозки и т.д. Новые административные правонарушения нередко расходились с КоАП РСФСР по содержанию их составов, видам и размерам санкций. Более того, устанавливаемая данными законами административная ответственность юридических лиц вообще не согласовывалась с правилами КоАП РСФСР о наложении взысканий, производстве по делам, так как Кодекс ответственность юридических лиц не предусматривал. Появились ведомственные нормативные акты о правилах производства по соответствующим делам (нарушениям земельного, налогового, антимонопольного и другого законодательства), которые существенно отличались от процессуальных правил, установленных КоАП РСФСР.

Процесс суверенизации после распада СССР привел к активизации региональных законодателей в сфере регулирования административных правонарушений и административной ответственности, при этом последние не всегда придерживались тех ограничений, которые были установлены в ст. ст. 5 и 6 КоАП РСФСР. Таким образом, с середины 1990-х гг. регулирование административной ответственности стало представлять довольно острую проблему, нуждающуюся в безотлагательном решении.

Необходимость качественно нового нормативно-правового регулирования административной ответственности диктуется положениями Конституции РФ 1993 г. Согласно п. “к” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. При этом действует установленный Конституцией РФ принцип: законы и иные акты субъектов РФ по указанным вопросам принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить; в случае противоречия между федеральными законами, изданными по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения с субъектами РФ, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76).

Эффективно решить проблему разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов могло только принятие нового Кодекса об административных правонарушениях.

Новый Кодекс об административных правонарушениях, принятый 30 декабря 2001 г. и вступивший в силу с 1 июля 2002 г., решил задачи новой кодификации, существенно модернизировал институт административной ответственности, устранил пробелы и противоречия в регулировании административной ответственности.

Кодекс РФ об административных правонарушениях осуществил регламентацию основных материально-правовых и процессуальных отношений. В нем определены: задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях; общие положения, относящиеся к административной ответственности и административным правонарушениям и их субъектам, а также к административным наказаниям и правилам их назначения; конкретные составы административных правонарушений в различных областях общественных отношений; подведомственность дел об административных правонарушениях; порядок производства по делам об административных правонарушениях; порядок применения мер процессуального обеспечения; исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

Согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях включает сам КоАП РФ и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов РФ об административных правонарушениях.

Предмет ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях определяется в ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ: к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации.

Как известно, КоАП РСФСР допускал существование иных федеральных законов об административных правонарушениях. С одной стороны, эти законы применялись непосредственно до включения их в установленном порядке в КоАП РСФСР, а с другой стороны, положения Кодекса распространялись и на правонарушения, ответственность за совершение которых, предусмотренная законом, еще не была включена в КоАП РСФСР (ст. 2).

По смыслу положений КоАП РФ не допускается принятие федеральных законов, устанавливающих административные правонарушения и соответствующую административную ответственность по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако в действующем законодательстве нет должной последовательности, и эта проблема не решена до конца.

С одной стороны, КоАП РФ расширил перечень административных правонарушений за счет включения в него правонарушений в области предпринимательской деятельности (гл. 14), финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (гл. 15), таможенного дела (гл. 16). Введение в действие КоАП РФ сопровождалось изменением либо признанием утратившими силу полностью или частично положений около 150 законодательных актов РСФСР и Российской Федерации. Тем самым осуществлена попытка устранить прежнюю противоречивую практику, в частности неоднозначную трактовку их положений об административной ответственности (по срокам давности, процедурам производства и т.д.).

С другой стороны, сохранено непосредственное регулирование отношений административной ответственности нормами Налогового и Таможенного кодексов РФ, иных федеральных законов. Сложилось, как справедливо отмечают ученые-административисты, парадоксальная ситуация: предусмотренные, например, гл. 15 КоАП РФ составы административных правонарушений соотносятся с налоговыми правонарушениями, установленными гл. 16 НК РФ, или тождественны им^[3]. В правоприменительной практике это может привести к нарушению прав и свобод граждан, к возложению двойной ответственности за одни и те же действия. Для предупреждения такой негативной практики необходимо установить ряд правил. Во-первых, с появлением новых составов административных правонарушений следует сразу вносить соответствующие изменения в КоАП РФ. Самостоятельное применение федеральных законов, предусматривающих административную ответственность, недопустимо до включения их положений в КоАП РФ^[4]. Во-вторых, предлагается компромиссный вариант: допускать установление административных правонарушений и административной ответственности отдельными федеральными законами с обязательным указанием о распространении на эти отношения положений КоАП РФ. К сожалению, в прежней практике при установлении в федеральном законе новых составов административных правонарушений и административной ответственности в них ничего не говорилось о том, положениями какого кодекса нужно руководствоваться при применении этого закона. Не было ответа и на вопрос о возможности субсидиарного применения КоАП РФ и других специальных кодексов.

Законодатель допускает регламентацию отдельных аспектов реализации административной ответственности и в иных федеральных законах и подзаконных актах. Допуск этот, однако, весьма ограничен и распространяется только на некоторые отношения процедурного характера, специально оговоренные самим КоАП РФ.

Федеральными законами в соответствии с ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ устанавливаются особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности отдельных должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, – депутатов, судей, прокуроров. Так, в соответствии со ст. 42 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” исключены задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и личного транспорта. Привод, задержание, личный досмотр и досмотр вещей сотрудника органов ФСБ России при исполнении им служебных обязанностей, а также досмотр личного и используемого им транспорта не допускается без официального представителя органов ФСБ России или решения суда (ст. 17 Федерального закона “Об органах Федеральной службы безопасности”).

Арбитражным процессуальным кодексом РФ регулируется судебно-арбитражный порядок рассмотрения дел и пересмотра актов о привлечении к административной ответственности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ, гл. 25 АПК РФ).

Подзаконными нормативными актами федеральных органов исполнительной власти (Правительством РФ, министерствами, службами и агентствами) регулируются отдельные отношения по применению мер процессуального обеспечения, производства по делам об административных правонарушениях и исполнения по ним постановлений, в том числе согласно КоАП РФ устанавливаются:

1) перечни должностных лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание и составлять протоколы об административных правонарушениях (ч. 2 ст. 27.3, ч. 4 ст. 28.3);

2) условия содержания задержанных лиц (ч. 2 ст. 27.6);

3) порядок направления на переработку или уничтожение изъятых наркотических средств, психотропных веществ, а также алкогольной продукции (ч. 12 ст. 27.10);

4) порядок задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения и запрещения эксплуатации (ч. 5 ст. 27.13);

5) порядок реализации возмездно изъятых или конфискованных вещей (ч. 2 ст. 32.4);

6) порядок отбывания административного ареста (ч. 4 ст. 32.8) и т.д.

Законы субъектов РФ об административных правонарушениях являются важной частью современного российского законодательства об административных правонарушениях и административной ответственности. Они ориентированы на охрану и защиту личности, прав и свобод человека и гражданина, здоровья граждан, общественной нравственности, общественного порядка и общественной безопасности и других конституционных ценностей.

А.Б. Агапов ставит под сомнение конституционность издания законов субъектов РФ об административных правонарушениях и административной ответственности, полагая, что они противоречат положениям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ об ограничении конституционных прав и свобод лишь федеральным законом. Однако он допускает неточность, полагая, что регламентация прав и свобод граждан отнесена не только к ведению Российской Федерации, но и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов^[5]. Предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов является не регламентация, а защита прав и свобод. Конституционный Суд РФ неоднократно признавал соответствующим Конституции РФ допустимость установления административной ответственности законами субъектов РФ в пределах их компетенции в целях защиты основных прав и свобод и других конституционных ценностей. А.Б. Агапов допускает и другую неточность, полагая, что “разрешение коллизий о соответствии законов субъектов РФ об административных правонарушениях КоАП РФ отнесено к ведению Конституционного Суда Российской Федерации”^[6]. В действительности это полномочие отнесено к судам общей юрисдикции.

Как известно, КоАП РСФСР право принятия актов с административными санкциями закреплял за местными представительными, а также исполнительными органами государственной власти вплоть до районного звена. При этом предмет их компетенции определялся исчерпывающим и узким перечнем вопросов: по районному уровню он ограничивался стихийными бедствиями и эпидемиями, по краевому и областному добавились вопросы охраны общественного порядка, не урегулированные КоАП РСФСР (ст. 6).

О законах субъектов РФ об административных правонарушениях говорится в ч. ч. 1 и 2 ст. 2.1 КоАП РФ. Региональное законодательство об административной ответственности представлено следующими актами. Во-первых, систематизированными кодексами (например, в Республике Татарстан, Волгоградской, Орловской областях) либо сходными с ними по структуре и содержанию комплексными законами об административных правонарушениях. В тех и других актах в кодифицированном виде объединены нормы об административной ответственности, действующие на территории данного субъекта РФ (составы правонарушений, подведомственность дел, перечень лиц, уполномоченных составлять протоколы, и др.). Во-вторых, рядом специальных законов, регулирующих ответственность за административные правонарушения в различных сферах общественных отношений, например в сфере охраны общественного порядка, в жилищно-коммунальном хозяйстве, дорожном хозяйстве, на пассажирском транспорте и т.д. (гг. Москва, Санкт-Петербург, Саратовская, Белгородская области и др.).

Из правовых позиций Конституционного Суда РФ, положений КоАП РФ вытекает ряд условий и требований, предъявляемых к региональным законам об административных правонарушениях и административной ответственности за их совершение. Рассмотрим их более подробно.

1. Законы субъектов РФ не могут издаваться по вопросам, составляющим предмет регулирования КоАП РФ: общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях; перечень видов административных наказаний и правил их применения; порядок производства по делам об административных правонарушениях (включая установление процессуально-обеспечительных мер); порядок исполнения назначенных наказаний; подсудность дел судам, подведомственность дел комиссиям по делам несовершеннолетних и федеральным органам исполнительной власти (ст. 1.3 КоАП РФ).

Конкретные составы административных правонарушений и меры административной ответственности за их совершения законодатель субъекта РФ не может устанавливать, если они уже определены федеральным законом либо должны быть отменены с изданием аналогичных норм в федеральном законе в силу характера регулируемых ими отношений. В связи с этим представляет интерес правовая позиция Конституционного Суда РФ по вопросу о соотношении федерального закона и закона субъекта РФ по вопросу об административной ответственности при рассмотрении жалобы гражданина Кареева Е.С. на нарушение его конституционных прав ч. ч. 1 и 3 ст. 2 и ст. 5 Закона Республики Башкортостан “Об ответственности за неуважение к суду” (Определение от 15 мая 2001 г. N 127-О).

Гражданин Е.С. Кареев на основании ч. ч. 1 и 3 ст. 2 и ст. 5 Закона Республики Башкортостан от 31 марта 1993 г. “Об ответственности за неуважение к суду” был неоднократно постановлениями районных судов г. Уфы, являющихся федеральными судами, подвергнут штрафу и административному аресту. Заявитель обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение своих конституционных прав примененными в его деле нормами названного Закона. Этими нормами предусмотрено наложение взысканий в виде штрафа или административного ареста на срок от 10 до 15 суток за уклонение кого бы то ни было от явки в суд без уважительных причин, за неподчинение кого бы то ни было распоряжению председательствующего в судебном заседании или за нарушение порядка во время судебного заседания, а равно за совершение кем бы то ни было действий, свидетельствующих о пренебрежении к суду или судье или установленным в суде правилам (ч. ч. 1 и 3 ст. 2). В них также устанавливается порядок привлечения к ответственности за неуважение к суду (ст. 5).

Заявитель полагал, что взыскания в виде штрафа и административного ареста могут применяться только в случаях и пределах, установленных КоАП РСФСР. По его мнению, законодатель Республики Башкортостан вышел за пределы предоставленных ему полномочий, установив в оспариваемых нормах указанные административные взыскания за проявление неуважения к суду.

Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что принятый во исполнение требований ч. 3 ст. 118 и ч. 3 ст. 128 Конституции РФ Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации” предусматривает обязанность исполнения вступивших в законную силу постановлений федеральных судов, мировых судей и судов субъектов РФ, а также их законных распоряжений, требований, поручений, вызовов и других обращений для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц (ч. 1 ст. 6) и определяет, что неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом (ч. 2 ст. 6). Такими федеральными законами, устанавливающими ответственность за неисполнение постановлений федеральных судов Российской Федерации и иное проявление неуважения к ним, являются КоАП РСФСР, ГПК РСФСР (ст. 149), АПК РФ (ст. 116) и УПК РСФСР (ст. 263).

Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Кроме того, в силу п. 2 разд. II “Заключительные и переходные положения” Конституции РФ законы и другие правовые акты, действующие на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ, применяются лишь в части, ей не противоречащей.

Как известно, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ в ряде своих решений отметил следующее. Из этих конституционных установлений следует, что субъекты РФ вправе принимать собственные законы относительно административных правонарушений и административной ответственности, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же отношения, но при этом они не могут вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона (Постановления от 30 ноября 1995 г. N 16-П по делу о проверке конституционности ст. ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного Постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 г., и от 1 февраля 1996 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области).

При возникновении споров, связанных с введением субъектами РФ административной ответственности, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, рассматривающие конкретные дела, в соответствии с ч. 2 ст. 120, ч. ч. 3, 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ управомочены решать, какой закон – федеральный или субъекта РФ – подлежит применению в случаях противоречия между ними.

Следовательно, суды общей юрисдикции – районные суды города, являющиеся федеральными судами, должны были руководствоваться федеральными законами и соответствующими федеральными кодексами при привлечении гражданина Е.С. Кареева к административной ответственности за неуважение к суду. Республика Башкортостан вправе принять закон об административной ответственности за неуважение к Конституционному суду Республики Башкортостан, а также к мировым судьям.

2. Согласно Конституции РФ и правовым позициям Конституционного Суда РФ законодатель субъекта РФ вправе устанавливать административную ответственность за нарушение правил и норм, установленных законом и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ как по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, так и по вопросам исключительного ведения субъектов РФ.

Наибольшую трудность для законодателя, судов и иных правоприменителей и известную дискуссионность представляет разграничение предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов по вопросам установления административной ответственности за административные правонарушения. При решении данной проблемы существенную помощь оказывает практика Конституционного Суда РФ. При осуществлении регионального правового регулирования отношений административной ответственности Конституционный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию.

При отсутствии федерального закона о разграничении совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законодатель субъекта РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам установления административной ответственности за административное правонарушение, что следует из смысла ст. 72, ч. 2 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ и вытекает из природы совместной компетенции, а с принятием федерального закона закон субъекта РФ подлежит приведению в соответствие с ним. Следовательно, законодатель субъекта РФ, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона. Указанная правовая позиция Конституционного Суда РФ была сформулирована и аргументирована в Определении от 1 октября 1998 г. N 145-О по запросу Законодательного собрания Нижегородской области о проверке конституционности ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР и Определении от 7 марта 2003 г. N 60-О о прекращении производства по запросу Законодательного собрания Ивановской области о проверке конституционности Закона Ивановской области “Об административной ответственности за правонарушения в сфере оборота лома цветных и черных металлов на территории Ивановской области”.

Прокурор Нижегородской области обратился в Нижегородский областной суд с заявлением о признании недействительными Закона Нижегородской области от 3 июля 1997 г. “Об административной ответственности юридических лиц за правонарушения в жилищной сфере Нижегородской области” и Временного положения о порядке привлечения к административной ответственности юридических лиц и иных субъектов предпринимательской деятельности за нарушение требований пожарной безопасности, утвержденного 17 марта 1998 г., как принятых Законодательным собранием Нижегородской области с превышением его полномочий, установленных ч. 1 ст. 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Законодательное Собрание Нижегородской области обратилось в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности ч. 1 ст. 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, утверждая, что указанная норма как противоречащая Конституции РФ не подлежит применению в силу п. 2 разд. II “Заключительные и переходные положения” Конституции РФ, и, следовательно, оно было вправе осуществить собственное правовое регулирование в этой области.

Конституционный Суд РФ в Определении от 1 октября 1998 г. N 145-О отметил, что с принятием Конституции РФ органы законодательной (представительной) власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов обрели новый конституционный статус, а потому положения ч. 1 ст. 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях не могут применяться без соотнесения их с положениями Конституции РФ, определяющими полномочия органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ.

Согласно Конституции РФ административное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. “к” ч. 1 ст. 72); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76). Из этих конституционных установлений следует, что при отсутствии соответствующего федерального закона о разграничении предметов совместного ведения субъект РФ вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла ст. ст. 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции РФ и вытекает из природы совместной компетенции. С принятием федерального закона закон субъекта РФ подлежит приведению в соответствие с ним.

Вместе с тем, как следует из положений Конституции РФ и не противоречащих ей положений Федеративного договора, законодатель субъекта РФ, устанавливая административную ответственность за те или иные неправомерные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по делам об административных правонарушениях.

При возникновении споров, связанных с введением субъектом РФ административной ответственности, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, рассматривающие конкретные дела, в соответствии с ч. 2 ст. 120, ч. ч. 3, 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ, уполномочены решать, какой закон – федеральный или субъекта РФ – подлежит применению в случаях противоречия между ними, обнаружения пробелов в правовом регулировании либо при фактической утрате правовой нормой, не отмененной в установленном порядке, юридической силы.

Закон Ивановской области от 30 декабря 1999 г. “Об административной ответственности за правонарушения в сфере оборота лома цветных и черных материалов на территории Ивановской области” в целях упорядочения оборота лома и отходов цветных и черных металлов на территории Ивановской области предусмотрел составы правонарушений за нарушение правил лицензирования деятельности в сфере оборота лома черных и цветных металлов и соблюдения лицензионных условий их оборота и установил административную ответственность в виде штрафов, в том числе на сумму свыше 100 минимальных размеров оплаты труда, а также конфискацию; определил субъекты этой ответственности, органы и должностных лиц, правомочных рассматривать соответствующие дела и налагать взыскания; регламентировал отдельные отношения, связанные с производством по таким делам и исполнением решений.

Прокурор Ивановской области обратился в суд с заявлением о несоответствии положений Закона области федеральному законодательству. Ивановский областной суд принял решение, которым в удовлетворении заявления прокурора Ивановской области было отказано на том основании, что Законодательное собрание действовало в пределах предоставленных ему полномочий. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ рассмотрела кассационный протест прокурора Ивановской области, в котором он просил отменить решение Ивановского областного суда, утверждая, что оно вынесено на основе ошибочного определения характера спорного правоотношения, без учета особенностей федерального законодательства об административной ответственности, а также неправильного понимания разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъекта РФ. Коллегия отменила решение Ивановского областного суда и вынесла Определение, согласно которому Закон области признан противоречащим федеральным законам, недействующим и не подлежащим применению.

Верховный Суд РФ мотивировал свое решение тем, что согласно ГК РФ, Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности” и Постановлению Правительства РФ от 15 июля 1999 г. N 822 “Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов” (ныне утратило силу) регулирование данного вида деятельности находится в ведении Российской Федерации.

Указанные правовые нормативные акты не предусматривают возможность привлечения лиц, нарушающих их положения, к административной ответственности.

Следовательно, устанавливая такую ответственность, орган законодательной власти субъекта РФ вторгся в компетенцию федерального законодателя, что недопустимо в силу ст. ст. 17, 72, 73 Конституции РФ и противоречит ст. 6 КоАП РСФСР. Кроме того, как считает Верховный Суд РФ, федеральное законодательство уже содержит положение, на основании которого виновные в нарушении порядка переработки и реализации лома цветных и черных металлов могут быть привлечены к административной ответственности (ст. 156 КоАП РСФСР), что является препятствием для осуществления регулирования этих же отношений законом субъекта РФ. Законодательное собрание Ивановской области в своем запросе в Конституционный Суд РФ просило признать названный Закон соответствующим Конституции РФ с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и потому подлежащим действию вопреки официально принятому решению Верховного Суда РФ.

Конституционный Суд РФ в Определении от 7 марта 2003 г. N 60-О пришел к выводу, что общественные отношения, связанные с государственным воздействием на оборот цветных и черных металлов, не могут быть отнесены к предметам ведения Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции РФ. Содержащееся в ГК РФ (п. 1 ст. 49, п. 3 ст. 23) указание на то, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо, как и гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии), имеет общий характер, не регламентирует ни виды этой деятельности, ни условия ее осуществления, ни полномочия тех или иных органов государственной власти в данной сфере и потому не может свидетельствовать об отнесении отношений по лицензированию к предмету регулирования гражданским законодательством (п. “о” ст. 71 Конституции РФ).

Конституционный Суд РФ констатировал, что правила, касающиеся как лицензирования, так и порядка осуществления деятельности в сфере оборота черных и цветных металлов, за невыполнение которых Законом Ивановской области установлена административная ответственность, сами по себе являются административно-правовыми. Следовательно, отношения, в сфере которых Законом Ивановской области установлена административная ответственность, относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. “к” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), что свидетельствует о возможности регулирования административной ответственности за нарушения в этой сфере законодательством субъекта РФ. Какое-либо специальное федеральное законодательное регулирование административной ответственности в сфере оборота черных и цветных металлов не было установлено.

При этом ст. 156 КоАП РСФСР (в ред. от 28 мая 1986 г.), на которую ссылается в Определении Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, предусматривает административную ответственность за нарушение порядка занятия кустарно-ремесленными промыслами и другой индивидуальной трудовой деятельностью, предполагает ответственность за индивидуальную трудовую деятельность физических лиц, имеющую результатом изготовление продукции. Распространение ее действия на заготовку, переработку и реализацию таких специфических материальных объектов, как лом цветных и черных металлов, оборот которых осуществляется в особом порядке на основании лицензии не только физическими лицами, но и организациями, означало бы применение устанавливающей административную ответственность нормы материального права по аналогии, что нельзя признать отвечающим понятию административного правонарушения и общим правилам наложения взыскания за административные правонарушения (ст. ст. 10 и 33 КоАП РСФСР).

Таким образом, Конституционный Суд РФ в итоге пришел к выводу, что Законодательное собрание Ивановской области было вправе принять закон, устанавливающий административную ответственность за правонарушения в сфере оборота лома цветных и черных металлов с точки зрения разграничений предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

В то же время Конституционный Суд РФ отметил, что действие этого закона на территории области не может быть в полном объеме, поскольку в надлежащем порядке не установлено, отвечают ли его нормы по их содержанию федеральному законодательству, в том числе общим правилам установления административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях. Из этих правил, в частности, следует, что штраф как вид административного взыскания, превышающий 10 минимальных размеров оплаты труда, равно как и конфискация, могут устанавливаться федеральными законами (ст. ст. 24, 27 и 29 КоАП РСФСР) только в исключительных случаях, а при определении органов и должностных лиц, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, необходимо учитывать их правовой статус и пределы компетенции так, как они определены иными актами, имеющими большую юридическую силу, в том числе федеральным законодательством (ч. 3 ст. 8 КоАП РСФСР). Проверка содержания норм закона субъекта РФ на соответствие федеральному закону относится к компетенции судов общей юрисдикции.

Все отношения, которые не являются предметом ведения Российской Федерации и предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, составляют исключительный предмет ведения субъектов РФ, в том числе в области установления административного правонарушения и административной ответственности за их совершение.

При характеристике законодательства субъектов РФ по вопросам административного правонарушения и административной ответственности следует учитывать следующие ограничения, вытекающие из установлений КоАП РФ:

1) административная ответственность устанавливается в форме закона субъекта РФ. Из этого следует, что устанавливать административную ответственность за административные правонарушения и меры за их совершение нельзя в форме подзаконных актов, принимаемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления;

2) административные наказания, которые предусматриваются законами субъектов РФ за вводимые ими правонарушения, ограничены, как и прежде, предупреждением и штрафом (ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ);

3) процессуальное регулирование осуществляется на региональном уровне более широким кругом субъектов (ч. 2 ст. 22.1 и ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ).

Итак, текущее (отраслевое) законодательство развивается в направлении конкретизации и наиболее полного использования конституционно-правовых основ регулирования отношений юридической ответственности.

1. См.: Витрук Н.В. Конституциализация – объективная потребность и тенденция государственно-правового развития // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 17 / Под ред. В.Ф. Воловича. Томск, 1999. С. 3 – 32; Он же. Конституционность в контексте правовой жизни современной России // Судебная власть и развитие российского законодательства на современном этапе. Материалы науч.-практ. конф. Ростов-на-Дону, 14 марта 2006 г. Ростов н/Д, 2006. С. 6 – 15; Он же. Конституция и конституционность как основа и условие социально-правового прогресса // Ученые записки Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия. Юбилейный выпуск. Краснодар, 2006. С. 133 – 139. ↑

2. В Федеральном законе “О борьбе с терроризмом” содержалось положение, которым предусматривалось, что возмещение вреда, причиненного организации в результате террористической акции, проводится в порядке, установленном ГК РФ. Иными словами, организация могла возместить нанесенный ей вред лишь путем обращения с иском к исполнителям террористической акции (п. 4 ст. 17). Реализовать это право практически было невозможно. ↑

3. См.: Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. М., 2002. С. 8, 9. ↑

4. См.: Алехин А.П. Административное право. М., 2001. С. 238. ↑

5. См.: Агапов А.Б. Указ. соч. С. 6, 7. ↑

6. Агапов А.Б. Указ. соч. С. 11. ↑