Развитие различных видов судебного процесса в советские годы шло неравномерно и отличалось тем, что при установлении процедурных правил в качестве первоочередных преследовались цели защиты государственных интересов, охраны интересов господствующей партийно-государственной элиты. Защита неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина отодвигалась на второй план, особенно в отношениях между личностью и публичной властью.

Коренные изменения в развитии форм судебного процесса начали происходить с начала 1990-х гг., когда произошла смена общественного и конституционного строя, оформленная Конституцией РФ 1993 г., с ориентацией на формирование подлинно свободного демократического общества и правового государства.

Решительный шаг в расширении судебной защиты прав граждан сделал Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Он значительно упростил правила обращения граждан в органы судебной власти, сделал процедуру обращения в суд более доступной для населения. Закон предоставил право гражданам обжаловать единоличные и коллегиальные действия (решения) любых государственных органов, государственных организаций, общественных объединений, а также должностных лиц, которыми нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия к осуществлению им прав и свобод либо на гражданина незаконно возложена обязанность или он незаконно и необоснованно привлечен к какой-либо ответственности.

Конституция РФ установила, что права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием (ст. 18); каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч. 1 ст. 46); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46).

Наиболее значимым событием в государственно-правовой жизни российского общества стало создание Конституционного Суда РФ в 1991 г. В Российской Федерации сложилось и успешно функционирует конституционное правосудие (конституционное судопроизводство). Особо прогрессивную роль в реформировании форм судебного процесса, видов судопроизводства сыграли решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ, имеющие общеобязательную силу для законодателя, судов общей и арбитражной юрисдикции и других правоприменителей.

Следует признать, что в правовом демократическом государстве повышение качества юрисдикционной деятельности связано прежде всего с формированием новых и совершенствованием традиционных видов судебных процессов.

В последние годы в процессуальное законодательство Российской Федерации были внесены значительные изменения. Тем не менее, когда речь идет о соблюдении прав и свобод, нельзя сказать, что российские законы приблизились к европейским стандартам, что ведет к умалению и неэффективному использованию гражданами права на судебную защиту.

Актуальной задачей в современных условиях является постепенное формирование конституционного юрисдикционного процесса по применению мер конституционной ответственности представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти, высших должностных лиц, политических партий, объединений граждан, избирательных блоков и объединений и т.д.

Отстранение от должности Президента РФ предусмотрено Конституцией РФ в специальной процедуре с участием двух палат Федерального Собрания РФ, Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ. Отстранение от должности глав администраций субъектов РФ возможно согласно их конституциям (уставам), с участием представительных (законодательных) органов государственной власти и судов общей юрисдикции.

Наряду с судами общей юрисдикции применение мер конституционной ответственности могли бы более широко осуществлять органы конституционного правосудия (Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ). На наш взгляд, Центральная избирательная комиссия РФ, окружные и иные избирательные комиссии зачастую в одном лице осуществляют функции применения избирательных законов и правосудия, что вряд ли оправданно. Конфликтные ситуации, связанные с применением избирательных законов, целесообразнее разрешать специализированными судами (судами по выборам и референдумам) в особой процедуре.

Реформа гражданского процесса стала острой необходимостью, суть которой состояла в переходе от следственного типа судопроизводства к состязательному (расширение действия принципа диспозитивности, устранение затянутости судебных процедур, оптимизация видов производств и др.).

С принятием в 1995 г. АПК РФ от гражданского процесса окончательно отделился арбитражный процесс, имеющий определенную специфику, в целях разрешения экономических и иных дел, определенных законом. В рамках и по правилам арбитражного процесса рассматриваются дела об административных правонарушениях, субъектами совершения которых являются предприниматели. Резервы совершенствования арбитражного процесса далеко не исчерпаны в контексте действия правовых позиций Конституционного Суда РФ и учета опыта реализации норм АПК РФ.

Особо большие нарекания вызывали многие положения УПК РСФСР. Принятие нового Уголовно-процессуального кодекса затягивалось. Огромную роль в перестройке уголовного процесса с учетом международно-правовых стандартов сыграли решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ. Принятие нового УПК РФ — новый серьезный шаг в утверждении правовых принципов уголовного процесса как процесса состязательного. Однако отдельные положения нового УПК РФ вызывают сомнения и в силу этого вызывают дискуссию.

Сложнее обстоит дело с административно-судебным процессом (административным судопроизводством), т.е. с так называемой административной юстицией.

Движение материального правоотношения административной ответственности неотделимо от соответствующего административно-судебного процесса, более того, зависит от него.

Административно-судебный процесс охватывает юрисдикционную деятельность судов, исполнительных органов государственной власти, должностных лиц, обладающих правом по разрешению следующих административных дел: 1) административно-правовых споров, жалоб физических и юридических лиц на нарушение их прав, свобод и законных интересов; 2) об административных правонарушениях, включая административно-исполнительное производство; 3) по применению обеспечительных мер (административных мер превентивно-контрольного характера, мер пресечения и др.). Исходным началом административно-судебного процесса служит административно-деликтное правоотношение, возникающее с момента совершения административного правонарушения. Производство по делам об административных правонарушениях опосредуется административно-процессуальными правоотношениями.

Административные наказания налагаются на физических и юридических лиц судьями, исполнительными органами государственной власти, должностными лицами в пределах их полномочий, административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ, должностными лицами от имени названных выше органов. Указанные органы и лица обладают установленными в законе правами и обязанностями по возбуждению и рассмотрению административных дел об административных правонарушениях.

Административно-судебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях является единой системой охраны прав и свобод физических и юридических лиц, иных конституционных благ и ценностей. Административное судопроизводство как составная часть административно-судебного процесса, по сути дела, представляет собой, с одной стороны, осуществление административного правосудия, а с другой — судебный контроль за деятельностью органов и лиц, накладывающих административные наказания.

Кодекс РФ об административных правонарушениях, вступивший в действие с 1 июля 2002 г., отразил положения Конституции РФ и правовые позиции Конституционного Суда РФ, накопленный практический опыт, научно обоснованные предложения ученых в совершенствовании и развитии процедурных правил установления административных правонарушений и назначения административных наказаний. Проблема формирования полноценного административно-судебного процесса еще более актуализируется в контексте обсуждения проблем и реальных шагов по созданию административных судов, административного судопроизводства в качестве самостоятельного вида судопроизводства.

Дискуссия об административно-судебном процессе в отечественной науке имеет давнюю историю. В ней участвовали ученые дореволюционной России (Г. Аншотц, В.А. Гаген, В.Ф. Дерюжинский, А.В. Евтихиев, А.И. Елистратов, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.О. Куплеваский, С.П. Покровский, В.А. Рязановский, И.Т. Таров) и советских лет (М.Д. Загрецков, Б.М. Лазарев, В.А. Лория, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Л.А. Николаева, Г.И. Петров, В.И. Ремнев, В.В. Сажина, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Д.М. Чечот, А.П. Шергин и др.).

Новым мощным импульсом по формированию теории и практики административно-судебного процесса послужили положения Конституции РФ 1993 г. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ решения и действия (бездействие) органов государственной власти, нарушающие права граждан, могут быть обжалованы в суд, а ст. 118 Конституции РФ провозглашает, что судебная власть осуществляется посредством административного судопроизводства наряду с конституционным, гражданским и уголовным. Вопросы административно-судебного производства активно обсуждаются в современной отечественной науке (А.В. Абсалямов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, В.В. Бойцова, А.Т. Боннер, А.А. Демин, А.Б. Зеленцов, А.Г. Кучерена, М.Я. Масленников, Л.Л. Попов, В.В. Скитович, А.К. Соловьева, М.С. Студеникина, В.Е. Усанов и др.). Участники дискуссии — ученые и практики, как правило, единодушны в необходимости создания административных судов, значение и эффективность которых подтверждены более чем столетним опытом зарубежных стран^[1].

Юридической общественностью с удовлетворением была воспринята инициатива Верховного Суда РФ, который внес в Государственную Думу в 2000 г. проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах Российской Федерации». Указанный закон был принят в первом чтении Государственной Думой, но дальнейшее его продвижение явно замедлилось. Согласно положениям этого закона в системе судов общей юрисдикции должны быть созданы низовые (межрайонные) административные суды, а также Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ (при необходимости и в судах субъектов РФ). Представляется, что идеальным вариантом было бы формирование самостоятельной ветви судебной власти и в виде системы административных судов, возглавляемых Высшим Административным Судом РФ.

Исключительно важно уяснить, как повлияет на производство по делам об административных правонарушениях и административной ответственности создание административных судов, формирование административного судопроизводства как самостоятельной формы правосудия, как одного из способов реализации судебной власти в соответствии с положением ч. 2 ст. 118 Конституции РФ.

Все еще дискуссионными являются вопросы о предмете судебно-административной юрисдикции, о характере дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства. В современных условиях к предмету административно-судебной деятельности судов отнесен достаточно широкий круг административных правонарушений, субъектами которых являются физические и юридические лица. Тем самым административное судопроизводство сводится к административно-деликтной юрисдикции как форме реализации административной ответственности. Другие авторы в предмет административного судопроизводства включают исключительно административно-правовые споры, т.е. сводят его к административно-спорной юрисдикции как форме защиты нарушенных прав. Однако такой подход вряд ли приемлем. Конституционный Суд РФ в ряде решений, касаясь вопросов административного судопроизводства, относит к его предмету как дела об административных правонарушениях, так и административно-правовые споры (см. Постановления от 12 мая 1998 г. N 14-П и от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ, Определение от 14 июля 1998 г. N 86-О по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И.Г. Черновой и др.).

Нет единства взглядов и по вопросу о месте и роли суда в производстве по делам об административных правонарушениях.

Так, по Постановлению Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 9-П о признании не соответствующими Конституции РФ положений ч. 2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 КоАП РСФСР, как исключающих возможность проверки по жалобам граждан законности и обоснованности судебного решения еще одной судебной инстанцией, уполномоченной на исправление судебной ошибки, автором настоящей книги в качестве судьи Конституционного Суда было высказано Особое мнение. Суть мнения сводилась к защите ранее существовавшего порядка судебного контроля по делам об административных правонарушениях, что в наибольшей мере отвечало потребностям оперативного воздействия на правонарушителей и отражало специфику данной категории дел в силу невысокой степени общественной опасности административных правонарушителей, тем более что жалоба заинтересованного лица прокурору или председателю вышестоящего суда не могла быть оставлена без рассмотрения со ссылкой на ст. 274 КоАП РСФСР, так как она подлежала обязательному рассмотрению в силу действия норм Конституции РФ (ст. ст. 33, 34, 46), правовых позиций Конституционного Суда РФ и положений ГПК РСФСР (что и было подтверждено фактическими обстоятельствами дела заявительницы).

Решение Конституционного Суда РФ привело к тому, что административно-судебный процесс значительно усложнился и акцент в нем перенесен на административное судопроизводство. Тем самым была осуществлена унификация всех видов юрисдикционного процесса (без достаточного учета особенностей каждого из них).

В последнее время вновь актуализировалась идея о наложении штрафов административными органами с сохранением последующего судебного контроля.

Очевидно, что судебный контроль за постановлениями административных органов о наложении административных наказаний необходим, он является важной гарантией соблюдения прав граждан. Однако предпочтительным является установление возможности последующего обжалования акта об административном наказании в суде; тем самым суд будет рассматриваться не как орган, применяющий наказание, а как орган правосудия, оценивающий законность и обоснованность наложения наказания по инициативе физического или юридического лица. При этом существенно снизится нагрузка судов, приходящаяся сейчас в основном на «бесспорные» дела об административных правонарушениях.

Такой взгляд находит поддержку и у судей Высшего Арбитражного Суда РФ. По их мнению, многие из налоговых споров вообще не должны рассматриваться в судебном порядке, особенно в случаях, когда их рассмотрение инициируется налоговыми органами, а налогоплательщик не оспаривает наложение штрафа. Кроме того, значительная часть разбирательств касается «незначительных дел», когда речь идет о штрафах в размере 50 — 100 руб. и нередко тоже в отсутствие какого-либо «спора». Судьи уже призывали внести изменения в НК РФ, чтобы освободить арбитражные суды от обязанности рассматривать дела, не требующие судебного рассмотрения.

Регламентация административно-судебного процесса, в том числе административного судопроизводства, в современной России характеризуется множественностью источников такой регламентации.

Кроме КоАП РФ, АПК РФ нормы, касающиеся административного судопроизводства, содержатся также в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который до сих пор не признан утратившим силу, и в ряде других законов.

В основании указанных кодексов, законов лежат различные концептуальные подходы и юридико-технические приемы регламентации рассмотрения дел об административных правонарушениях, что ведет к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом, к противоречиям между этими подходами и приемами, к осложнению и ошибкам в их применении.

В ГПК РФ из предмета его регулирования исключено рассмотрение дел об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности, выносимых органами государственной власти. Оно отнесено исключительно к предмету правового регулирования КоАП РФ. Вместе с тем порядок оспаривания постановлений об административной ответственности субъектов предпринимательской деятельности входит в сферу правового регулирования АПК РФ.

Арбитражный процессуальный кодекс РФ устанавливает иной судебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершаемых предпринимателями, который хотя и не регулируется КоАП РФ, но более полно способствует возможности реализации принципа состязательности и равенства сторон в процессе. Лишь немногие положения КоАП РФ оказываются непосредственно применимыми при разбирательстве такого рода дел в арбитражных судах. В некоторых случаях законодатель вводит в АПК РФ регулирование, противоположное содержащемуся в КоАП РФ. При этом регулирование вопросов подведомственности дел о привлечении к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской деятельности не отличается последовательностью, поскольку часть из них оказалась в ведении не арбитражных, а общих судов. Все это свидетельствует об отсутствии единства в процессуальном регулировании.

Существует настоятельная потребность в кодифицированном акте, который будет регулировать административное судопроизводство. Решить эту задачу возможно различными путями.

Наиболее рациональными представляются два варианта решения проблемы правового регулирования административного судопроизводства в России. Первый вариант — это регламентация в двух актах: ныне действующем КоАП РФ, устанавливающем процессуальные нормы административно-деликтной юрисдикции, и кодексе административного судопроизводства, регламентирующем производство по делам об административно-правовых спорах. Второй вариант заключается в разработке единого кодифицированного акта — кодекса административного судопроизводства с включением в него регламентации производства по делам об административных правонарушениях в качестве специализированного производства. Такой вариант представляется наиболее рациональным, так как не потребует изменения КоАП РФ. В результате можно обеспечить полное и системное регулирование административного судопроизводства, учитывающее особенности правовой системы постсоветской России.

Идею кодекса административного судопроизводства отстаивают многие видные российские административисты. А.Б. Зеленцов идет дальше и полагает, что возможна разработка кодекса административного судопроизводства, общего для административных и общих судов.

Необходимо отметить, что первые законопроектные работы в этой области начались в 1997 г. и осуществлялись в рамках трехстороннего сотрудничества: Россия — Совет Европы — Европейский Союз. Они завершились в 2001 г. подготовкой инициативного проекта федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве. Общая часть»^[2]. В 2002 г. рабочей группой Верховного Суда РФ был подготовлен проект кодекса административного судопроизводства.

Решение вопроса о подсудности административных дел, включая и дела об административных правонарушениях, требует комплексного подхода с учетом действия норм КоАП РФ, АПК РФ и проектов федерального конституционного закона «О федеральных административных судах Российской Федерации», кодекса административного судопроизводства.

Недостаточно, а подчас неопределенно в проекте кодекса административного судопроизводства решен вопрос о разграничении подсудности дел о назначении физическим и юридическим лицам административных наказаний за административные правонарушения между административными и арбитражными судами, а также вопрос о категории дел, рассматриваемых мировыми судьями, к ведению которых КоАП РФ отнесена значительная часть административных правонарушений (ст. 23.1).

Более того, относя к подсудности межрайонных судов дела о назначении физическим и юридическим лицам наказаний за административные правонарушения, проект не выделяет в особенной части специализированного производства по рассмотрению этих дел. Необходимость включения в проект кодекса административного судопроизводства такого вида производства обусловлена тем, что КоАП РФ устанавливает единую процессуальную форму разбирательства административно-деликтных дел как для органов исполнительной власти, так и для судов. Между тем дифференциация этой формы объективно необходима, поскольку правосудие должно осуществляться в особых процессуальных формах. В КоАП РФ не обозначены некоторые важнейшие принципы судопроизводства, а нормы, относящиеся к осуществлению правосудия, как верно отмечается в научной литературе, минимальны, не обеспечивают необходимых гарантий состязательности и равноправия сторон.

Пример такого подхода дает законодатель в АПК РФ, выделяя в рамках административного судопроизводства специализированный вид производства по делам об административных правонарушениях. В гл. 25 АПК РФ он исходит из того, что дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в этой главе и в федеральных законах об административных правонарушениях. В этом случае дело об административном правонарушении вполне правомерно рассматривать как спор об административной ответственности, а заявление органа (должностного лица) исполнительной власти, содержащее требование о привлечении правонарушителя к административной ответственности, — как административно-деликтный иск.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях, естественно, должно обладать особенностями, отличающими их от рассмотрения гражданских, арбитражных и уголовных дел. Нормы административного, налогового, таможенного и иного отраслевого (текущего) законодательства, регулирующие основания и порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, требуют безотлагательного упорядочения и совершенствования в направлении как их унификации в соответствии с общими принципами права и судопроизводства, так и дифференциации с учетом особенностей различных видов административных правонарушений.

Таким образом, первоочередной задачей является принятие на государственном уровне концепции административно-судебного процесса по разрешению административных дел, включая и административные дела об административных правонарушениях, с определением в нем места и роли административного судопроизводства, в соотнесении с полномочиями специализированных административных судов. Решение этих задач входит в компетенцию законодателя, который должен учитывать не только правовые факторы (действие норм Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ), но и многие социальные условия и обстоятельства, позволяющие избрать оптимальную модель административно-юрисдикционного процесса, надежно гарантирующую соблюдение основных прав и свобод граждан, включая и безусловное их право на судебную защиту.

1. См.: Пилипенко А.Д. Административная юстиция в зарубежных странах // Законодательство и экономика. 1996. N 34. С. 81. ↑

2. См.: Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве. Общая часть»: Инициативный проект с комментариями. М., 2001. ↑