Иногда в работе приходится сталкиваться с практикой судов, рассматривающих административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, отказывать в удовлетворении административного иска в части признания незаконными таких решений, действий (бездействия), но в то же время удовлетворять этот же административный иск в части отмены оспариваемого решения и возложения на орган государственной власти (должностное лицо) обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. Такими судебными решениями хотя и устраняются неблагоприятные последствия оспариваемых решений, действия (бездействия), но фактически признается их законность. Ранее подобные судебные решения были опубликованы мной здесь, здесь и здесь.

Считаю такую практику судов порочной, так как она не соответствует требованиям закона и лишает потерпевших возможности в полной мере защитить их нарушенные права. В настоящей заметке на примере решения, принятого по рассмотренному недавно делу данной категории, объясняю, почему я так считаю.

Суд рассматривал административное исковое заявление моего доверителя, иностранного гражданина, об признании незаконными и отмене решения миграционного органа о неразрешении ему въезда в Российскую Федерацию и возложении на миграционный орган обязанности устранить нарушение его прав.

Основанием для принятия такого решения миграционным органом явилось то обстоятельство, что мой доверитель более двух раз в течение трех лет привлекался к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения в области дорожного движения на территории Российской Федерации.

Оспаривая решение миграционного органа, мой доверитель ссылался на то, что долгое время состоит в браке с гражданкой Российской Федерации и имеет двоих несовершеннолетних детей, граждан Российской Федерации, которые пребывают на территории Калининградской области, он трудоустроен, имеет доход, уплачивает предусмотренные законом налоги, работодатель уплачивает за него страховые взносы во внебюджетные фонды, в связи с чем у него на территории Российской Федерации сложились устойчивые социальные и семейные связи. Поэтому принятое миграционным органом решение о неразрешении ему въезда в Российскую Федерацию нарушает его право на уважение личной и семейной жизни, гарантированное ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и является незаконным, поскольку действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает безусловный отказ во въезде в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства в случае неоднократного (два и более раза) привлечения этих лиц к административной ответственности, а лишь предусматривает возможность такого отказа.

Рассмотрев административное дело, суд пришел к выводу, что оспариваемое решение свидетельствует о чрезмерном ограничении права на уважение частной жизни и несоразмерно тяжести совершенных административным истцом административных правонарушений.

Таким образом, неразрешение моему доверителю въезда в Российскую Федерацию представляет собой серьезное вмешательство в сферу личной и семейной жизни административного истца, право на уважение которой гарантируется статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. При указанных обстоятельствах оспариваемое решение не относится к мерам, продиктованным необходимостью защиты национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, предпринятым в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Решение миграционного органа чрезмерно органичивает права административного истца на уважение частной жизни и несоразмерно тяжести совершенных административных проступков.

В связи с этим решение миграционного органа о неразрешении моему доверителю въезда в Российскую Федерацию судом было отменено, а на административного ответчика была возложена обязанность исключить сведения о запрете административному истцу въезда в Российскую Федерацию из информационной базы данных.

Однако признавать оспариваемое решение незаконным суд отказался, указав в решении, что решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию иностранному гражданину соответствует закону, поскольку нашел подтверждение факт привлечения административного истца к административной ответственности более двух раз в течение трех лет, и принято уполномоченным органом, который при принятии решения действовал в соответствии с действующим законодательством и в пределах своей компетенции.

С такими выводами суда нельзя согласиться.

Как следует из содержания и смысла ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе, преследовать социально значимую, законную цель (обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц), являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели).

Формально миграционный орган был прав, поскольку неоднократное (два или более раза) в течение трех лет привлечение иностранного гражданина к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации является основанием для принятия решения о неразрешении этому иностранному гражданину въезда в Российскую Федерацию в течение трех лет со дня вступления в в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности.

Из буквального толкования нормы закона, устанавливающей указанные выше основания для принятия решения о неразрешении иностранному гражданину въезда в Российскую Федерацию, следует, что эта норма не предусматривает безусловное неразрешение въезда в Российскую Федерацию иностранному гражданину, а лишь предусматривает возможность такого неразрешения. Такое понимание данной нормы обусловлено использованием в ней законодателем словосочетания «может быть». То есть, ограничение на въезд в Российскую Федерацию может быть установлено, а может и не быть установлено. Все зависит от конкретных обстоятельств допущенного иностранным гражданином нарушения и иных заслуживающих внимания обстоятельств, в частности, наличие устойчивых социальных (в том числе семейных) связей на территории Российской Федерации.

Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что подобные решения, поскольку они могут нарушить право на уважение личной и семейной жизни, охраняемое в демократическом обществе статьей 8 Конвенции, должны быть оправданы крайней социальной необходимостью и соответствовать правомерной цели.

Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, установленный федеральным законом запрет в виде неразрешения иностранному гражданину въезда в Российскую Федерацию, обращен к правоприменительным органам, прежде всего судам, которые в каждом конкретном случае должны оценивать наличие реально существующих обстоятельств, обуславливающих необходимость отказа в разрешении на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лица без гражданства.

Суды, рассматривая дела, связанные с нарушением иностранными гражданами режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, должны учитывать обстоятельства, касающиеся длительности проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство. Уполномоченные органы обязаны избегать формального подхода при рассмотрении вопросов, касающихся, в том числе и неразрешения въезда в Российскую Федерацию.

Таково официальное толкование (конституционно-правовой смысл) Конституционным Судом Российской Федерации положений федерального закона, устанавливающих возможность неразрешения иностранному гражданину въезда в Российскую Федерации. Следовательно, отступление от этого толкования должно расцениваться как нарушение федерального закона, а следовательно решения, принятые без учета этого толкования, должны признаваться незаконными.

Рассматривая вопрос о неразрешении иностранному гражданину въезда в Российскую Федерацию, миграционный орган обязан учитывать обстоятельства, касающиеся длительности проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство.

Судом было установлено, что уполномоченный орган, принимая решение о неразрешении моему доверителю въезда в Российскую Федерацию, руководствовался только лишь тем, что он совершил нарушение миграционных правил, которое является формальным основанием для ограничения его прав на въезд в Российскую Федерацию. При этом, судом было установлено, что оспариваемое решение уполномоченного органа является чрезмерным вмешательством в право на личной и семейной жизни, поскольку судом не были учтены обстоятельства, на обязанность учета которых указывал Конституционный Суд Российской Федерации.

А раз так, то решение миграционного органа о неразрешении моему доверителю въезда в Российскую Федерацию принято при формальном подходе к применению федерального закона, на недопустимость чего указывал Конституционный Суд Российской Федерации. Следовательно, это решение является незаконным.

Стоит отметить, что Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, устанавливающий порядок рассмотрения и разрешения дел данной категории, предусматривает принятие решения об удовлетворении заявленных требований о признании решений, действия (бездействия) незаконными, если суд, в частности, установит, что они не соответствуют нормативным правовым актам.

Таким образом, во всяком случае признания судом несоответствия решений органов государственной власти и их должностных лиц любым нормативным правовым актам, к которым относятся Конституция Российской Федерации и Конвенция о защите прав человека и основных свобод, должно приниматься решение о признании таких решений незаконными. Судебная практика, отменяющая незаконные решения органов государственной власти, но не признающая эти решения незаконными (несоответствующими нормативным правовым актам), не в полной мере устраняет негативные правовые последствия этих решений, поскольку лица, чьи права и законные интересы были нарушены данным решениями, лишаются возможности реализовать свое право на компенсацию причиненного этими решениями вреда.

А. Тимохин