Статья 52 Конституции РФ гарантирует защиту прав лиц, потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью. Как соотносятся выделенные деяния с публичновластными злоупотреблениями правом? Прежде всего злоупотребления властью следует связать с тоталитарными практиками подавления личности, политическими репрессиями на основе нормативных установлений (законов, указов) времени действия этой власти. Такой подход позволяет поставить вопрос о защите (восстановлении) прав репрессированных, даже если они пострадали от действий лиц, которые не были признаны преступниками по приговору суда.

В современной ситуации злоупотреблениями властью должны признаваться определенные отступления законодательной и исполнительной власти от объективированных (содержательно определенных) конституционных требований. При этом на первый план выходят конституционные обязанности власти по формированию и совершенствованию системы законодательства. Они определяются конституционными положениями о необходимости принятия тех или иных федеральных конституционных и федеральных законов, а также решениями Конституционного Суда РФ о необходимости устранения выявленных пробелов и конституционных дефектов в системе законодательства. Продолжительное и не оправданное весомыми причинами бездействие законодателя в таких случаях будет именно злоупотреблением властью, поскольку прав на такое бездействие у него нет.

Особой разновидностью властного злоупотребления можно считать попытки законодателя «преодолеть» требования, вытекающие из решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ, путем принятия актов, содержащих положения, аналогичные по сути тем, которые были признаны Судом неконституционными. Как злоупотребления исполнительной властью можно квалифицировать ее распоряжения и действия, осуществляемые за конституционными рамками допустимого правового регулирования общественных отношений, поскольку в этих случаях нельзя говорить ни о публично-властном правонарушении (незаконных действиях или бездействии), ни о злоупотреблении правом.

С учетом конституционной обязанности публичной власти по отношению к человеку, его правам и свободам, любые властные полномочия — правотворческие, правоприменительные, правоинтерпретационные — должны восприниматься как прямо или косвенно опосредующие конституционное правопользование. Даже отношения между публичными лицами (субъектами права), будь то отношения внутригосударственные (федеративные, государственно-муниципальные) или международные (межгосударственные), не имеют самостоятельного правового значения, поскольку они в конечном счете могут и должны восприниматься и оформляться в связи с целями и конституционными обязанностями признания и гарантирования прав и свобод личности.

Общими для публично-властных злоупотреблений правом являются, таким образом, следующие признаки:

1) их субъектами всегда являются органы или должностные лица законодательной (представительной) либо исполнительной власти — федеральной государственной власти, государственной власти субъектов РФ, муниципальных образований; также возможны злоупотребления правом со стороны федеральных судей и мировых судей;

2) неконституционная сущность таких деяний всегда воплощается в фактическом публично-властном противодействии пользованию конституционными правами и свободами либо необеспечении или ненадлежащем обеспечении возможностей такого пользования; деформации либо угрозы деформаций иных конституционных ценностей являются факультативными признаками публичновластных злоупотреблений правом;

3) фактическое неконституционное противодействие (необеспечение возможностей) правопользованию сочетается с формальной реализацией компетенционных (публично-властных) правомочий, а также с формальным осуществлением (использованием) субъективных прав названных в первом пункте лиц в сфере гражданских отношений.

Возможности нормотворческих злоупотреблений правом определяются тем обстоятельством, что создаваемые нормативные правовые акты всегда так или иначе затрагивают права и свободы человека. Понятно, что масштаб социальных деформаций при нормативном опосредовании будет значительно большим, чем в правоприменительной ситуации. Посредством таких злоупотреблений можно устанавливать предпосылки преступного обогащения, присвоения чужого (личного или общественного) имущества, обеспечения корыстных интересов. Именно в этом смысле следует понимать высказывание В. О. Лучина о том, что «российское законодательство если в чем-то и достигло совершенства, то это относится к созданию удобств (курсив мой. — В. К.) для всевозможных мошенников»^[1]. Действительно, вследствие подобного правотворчества уже само позитивное право начинает провоцировать обострение социальных противоречий и антагонизмов, приобретает свойство защищать как «добро» явления и процессы, с таким понятием несовместимые.

Достоверные и доступные правосудному признанию обоснования злоупотреблений правом со стороны законодателя также возможны исключительно на основе конституционного правопонимания. Современные конституции исключают абсолютную законотворческую свободу даже для парламентариев (народных представителей), не говоря уже о других субъектах правотворчества. Конституционное правопонимание предполагает осознание каждым уполномоченным к публичному властвованию того факта, что его содействие полноценному правопользованию каждого прямо соответствует общенародным конституционным интересам. Ни один субъект правотворчества не обладает и не может быть наделен компетенцией, которая позволяла бы ему принимать нормативные правовые акты без учета и тем более вопреки таким интересам. Независимо от того, идет ли речь об установлении формально равных ограничений, обременений регулирующего характера или, напротив, о дифференцированных гарантиях и стимулах правопользования, необходимо учитывать фактическую ситуацию и изменять ее только в соответствии с обоснованными прогнозами роста общего блага. А в «конституционной формуле» желаемого общественного состояния удельный вес интересов отдельных лиц или групп лоббистов не должен иметь решающего значения по отношению к общему числу входящих в круг нормативного воздействия и всегда различно заинтересованных лиц: всех россиян, жителей субъекта РФ или муниципального образования.

Без соблюдения названного условия правотворчество приобретает неконституционный характер, выражающийся как минимум в недобросовестном абстрагировании от категорий интересов федерального, регионального, муниципального и оперирования ими. Квалифицировать соответствующие действия субъектов правотворчества как правонарушения вряд ли возможно, но их необходимо и достаточно характеризовать как злоупотребления правом. Фактические следствия подобных злоупотреблений важны, однако не следует дожидаться их появления, тем более роста.

Конституция РФ, правоинтерпретационные акты, акты Конституционного Суда РФ ограничивают поле возможных (допустимых) законотворческих поисков и решений системой конституционных обязанностей государства по отношению к человеку и гражданскому обществу, конституционных принципов нормативного опосредования прав и свобод человеку. Злоупотребления правом в правотворческой практике ставят под сомнение конституционно-правой характер результатов такой деятельности, поэтому правильнее говорить о злоупотреблениях правом при осуществлении нормотворческих полномочий.

Результаты злоупотреблений нормотворческими полномочиями объективируются в актах, которые номинально считаются нормативными правовыми вплоть до момента, пока их неконституционность (в том числе незаконность) не устанавливается в надлежащем порядке. К сожалению, происходит это далеко не всегда. Так, отчетливые признаки злоупотребления нормотворческими правомочиям Президента РФ просматриваются в ряде нормативных указов, изданных в начале 1990-х гг. и имевших ярко выраженные негативные социальные последствия. Квалифицировать такие действия как конституционный деликт можно только в случае, если уполномоченный субъект принимает (издает) заведомо неконституционный акт, например, вопреки выраженной позиции Конституционного Суда РФ.

Вместе с тем основная масса нормативных правовых актов принимается коллегиально. Воспринимать законодателя как субъекта права в таких ситуациях можно только условно, в частности, весьма проблематично говорить о злоупотреблениях правом со стороны конкретных лиц, принимавших участие в разработке и принятии таких актов (в первую очередь законов).

С публично-властными злоупотреблениями правом в сфере нормотворчества тесно связана проблема лоббирования. Широко признано, что тотальное лоббирование частных и групповых интересов неизбежно сопровождает законотворческую практику. Группы давления активно влияют на выработку соответствующих решений и на уровне федеральных органв исполнительной власти, и на уровне Государственной Думы РФ. В литературе обращают внимание преимущественно на опасность такого лоббирования, которое имеет целью приоритетное обеспечение интересов иностранных хозяйствующих субъектов. Однако в эпоху глобализации разделить компании и фирмы по признаку «свой»-«чужой» вряд ли возможно, к тому же экономический эгоизм и своекорыстие не имеют национальности и гражданства. Именно российские олигархи построили свой частный бизнес на фундаменте общенародной (социалистической) инфраструктуры, и именно они благодаря попустительству законодателей хозяйствовали сугубо паразитическим образом, что проявляется сегодня в угрозах перманентных техногенных аварий и катастроф.

В качестве потерпевших от злоупотреблений правом в процессе нормотворчества могут быть признаны как российский народ в целом, так и население отдельных субъектов РФ, жители муниципальных образований.

Правоприменительные злоупотребления правом можно разделить на коррупциогенные и правоограничивающие.

Коррупциогенные злоупотребления правом по своей объективной стороне отчасти совпадают с объективной стороной коррупционных правонарушений, для которых, как правило, устанавливаются дополнительные квалифицирующие признаки. Такие деяния особым образом подготавливают и помогают совершению коррупционных правонарушений. Противодействовать им необходимо тем более, что возможности эффективной правоохранительной борьбы с преступной коррупцией ограничены спецификой современного процессуального права, признающего конституционную ценность основных прав подозреваемых и обвиняемых.

С последним обстоятельством соотнесены и угрозы правоограничивающих публично-властных злоупотреблений. Здесь правоприменители неверно определяют баланс конституционных ценностей, применяя для целей реализации своих правоохранительных прав и обязанностей недопустимые (конституционно несоразмерные) методы и средства, тем самым ограничивая права и свободы человека, либо иным образом препятствуя конституционному пользованию ими.

При анализе публично-властных злоупотреблений правом часто объединяют признаки недобросовестного и незаконного характера действий управомоченных лиц по реализации принадлежащих им правомочий. Предлагают даже признать такие злоупотребления особыми (незначительными) административными правонарушениями либо дисциплинарными проступками и установить для них меры юридической ответственности. Выше уже говорилось о теоретической неправильности такого смешения. Но разграничить публичные (должностные) злоупотребления правом и правонарушения не всегда просто.

Неверно, например, квалифицируются как злоупотребления правом действия должностных лиц налоговых органов, направленные на привлечение к юридической ответственности хозяйствующих субъектов, осуществленные с нарушением процедурных требований, гарантирующих права и законные интересы проверяемых. Аналогичным образом нельзя определять как злоупотребление правом публично-властное обращение в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом, если прокурор, представители налоговых или уполномоченных федеральным законом органов преследуют при этом свою корыстную выгоду.

Задача заметно усложняется, если речь идет, к примеру, о манипулировании статистикой, позволяющем милиции выдавать «необходимые» показатели борьбы с преступностью. Движимые такой целью работники правоохранительных органов (оперуполномоченные, следователи, прокуроры, судьи) могут найти массу легальных оснований для прекращения уголовных дел либо, напротив, для принятия решений о применения к подозреваемым меры пресечения в виде заключения под стражу, продления сроков такого содержания.

Все, что традиционно ассоциируется с коррупционностью ГИБДД — принципиальная неготовность воспринимать свое назначение в отношении функции социального обслуживания, «карательный» уклон и избирательный подход к нарушителям правил дорожного движения, мелочность и несправедливость в общении с участниками дорожного движения, — вполне может оказаться и признаком злоупотребления правом.

Контрольные правоприменительные полномочия можно конкретизировать до бесконечности, но нельзя исключить возможности оперативного реагирования на сообщения о правонарушениях. Однако характер такой информации всегда позволит уполномоченному лицу самостоятельно решать, когда и кого именно ему следует проверять и досматривать, с какой тщательностью и до каких пределов.

Злоупотребления правом, как уже говорилось выше, могут выражаться в безнравственном поведении субъекта. В качестве примера можно указать на использование специальных световых и звуковых сигналов, устанавливаемых на особых автомобилях. Водителям этих автомобилей разрешено отступать от общих требований правил дорожного движения при выполнении неотложных служебных заданий. Мнение о «неотложности», как показывает практика, часто основывается на субъективных представлениях о степени значимости не только решаемой задачи, но и собственной персоны.

Однако задачи публично-властной практики могут входить в определенное объективное противоречие с требованиями нравственности. Так, следственные органы часто идут на хитрости, пытаясь создать у обвиняемого преувеличенное или ложное представление об имеющихся уличающих его доказательствах. Утверждать априори злоупотребление правом здесь нельзя: правоприменительное разрешение фундаментальной коллизии конституционной цели охраны правопорядка и ценности нравственности должно анализироваться применительно к конкретным обстоятельствам дела.

Применительно к судебной правоприменительной практике следует разграничивать процессуальные злоупотребления правом со стороны судей и злоупотребления судебной властью.

Процессуальные злоупотребления правом со стороны судей могут не приводить к конституционно-правовым деформациям: судья, проявивший недобросовестность, либо вышестоящий суд в состоянии (и должны) нивелировать потенциальные угрозы допущенных злоупотреблений правом.

Злоупотребления судебной властью правильно отнести к категории наиболее опасных (тяжких) среди деяний такого рода. Лица, пострадавшие от злоупотреблений судебной властью, зачастую уже не могут надеяться на восстановление конституционной справедливости, поскольку последствия содеянного стали своего рода неотъемлемой частью вступивших в силу судебных решений, т. е. окончательно легитимированы. Тем самым злоупотребления судебной властью и процессуальные злоупотребления правом со стороны судей становятся нераздельны.

Судебная практика знает случаи, когда, например, излишне уплаченная государственная пошлина возвращается спустя годы после ее уплаты в номинальном размере без учета инфляции или следствием судебной волокиты по гражданскому делу оказывается неплатежеспособность, коммерческое разорение хозяйствующего субъекта. При этом другие суды отказывают в возмещении причиненного вреда, ссылаясь на положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ, согласно которому вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается только в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу. Конституционный Суд РФ указал на необходимость применения данного положения в непротиворечивом нормативном единстве с требованиями Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Однако противоправные действия судей, как выраженные, так и не выраженные в судебных актах, по-прежнему сводятся к нарушениям права без учета вероятности злоупотреблений процессуальными правами.

Злоупотребления правом в судебной практике связаны также с неготовностью судов к противодействию государству, ненадлежащим образом исполняющему свои конституционные обязанности по отношению к человеку и даже прямо не исполняющему свои конкретные гражданско-правовые обязательства (например, обязательства из ценных бумаг). Судебные споры такого рода оказываются часто бесперспективными для граждан, добивающихся погашения долга Российской Федерации или государственного долга субъектов РФ. В таких делах судьи исходят из приоритета бюджетного законодательства над гражданским законодательством даже в тех случаях, когда Россия выступает в качестве равноправного субъекта гражданских правоотношений. Для конституционного (в широком смысле) правосудия этот аргумент трудно признать убедительным.

Весьма сложным представляется вопрос о том, могут ли ошибки правоприменителей при квалификации деяний, содержащих признаки составов правонарушений (особенно преступлений), трактоваться как публично-властные злоупотребления правом. Подобное возможно, когда правовое регулирование имеет запутанный, противоречивый характер, но наряду с этим есть отчетливые ориентиры надлежащего (конституционного) выбора. В судебной практике последнего времени есть примеры отмены обвинительных приговоров на том основании, что действия, квалифицированные как преступные, не противоречат конституционным положениям о правах и обязанностях человека.

Следует упомянуть также о том, что модель и содержательная характеристика публично-властных злоупотреблений правом в собственном смысле вполне проецируются и на компетентно-властные злоупотребления частных руководителей (администраторов, менеджеров) в сфере корпоративно-правовых отношений.

1. Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 84. ↑