Публично-властные органы и должностные лица могут являться участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками (п. 1 ст. 2, ст. 124 ГК РФ). Исходными предпосылками такого участия выступают конституционные положения о признании и защите государственной и муниципальной собственности наравне с частной собственностью (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). При этом рачительное и эффективное (хозяйское) пользование и распоряжение публичной собственностью имеет конечной целью становление России как правового и социального государства, конституционное благополучие ее народа. Участвуя в гражданских отношениях, публично-властные органы и лица ни в коей мере не (освобождаются от конституционной обязанности признания и соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данной конституционной обязанности исключает возможность признания формально законных действий конституционными, а следовательно, допустимыми.

Так, по одному из дел суд признал злоупотреблением правом на применение мер зашиты, предусмотренных законом для случая нарушения обязательств арендатором, требование муниципального образования как учредителя муниципального бюджетного учреждения — детской музыкальной школы о расторжении договора аренды и выселении школы из занимаемых помещений. Указав, что данное требование было направлено по существу на прекращение работы школы, суд в его удовлетворении отказал, сославшись на п. 1 и 2 ст. 10 ГК РФ^[1]. Однако, как следует из материалов дела, злоупотребление правом здесь имело место уже на стадиях заключения и исполнения органом муниципального образования договора аренды.

Учреждая единственную в районе музыкальную школу и предоставляя необходимые для осуществления ее функций помещения, муниципальное образование не закрепило эти помещения за школой на праве оперативного управления, а передало в аренду. Сумма арендной платы составляла значительную часть ежемесячной выручки, получаемой от проведения платных факультативных занятий, и платежи производились по мере накопления таких средств. Тем самым муниципальное образование не только возложило на школу бремя текущих расходов по содержанию переданных помещений, но и фактически обусловило само учредительное решение условием об участии школы (точнее, ее работников, преподавателей музыки) в получении муниципальным образованием внебюджетных доходов. Такое условие нельзя признать конституционным. Отказ работников школы от выполнения соответствующих «обязанностей», напротив, вполне может быть понят как противодействие недопустимому публично-властному злоупотреблению правом.

Требование истца о выселении ответчика из занимаемых помещений является публично-властным злоупотреблением правом уже по иным признакам. Судом было установлено, что в районе отсутствуют иные специализированные свободные помещения, пригодные для организации учебно-репетиционного процесса, которые могли бы быть арендованы ответчиком на приемлемых условиях. При таких обстоятельствах удовлетворение названных требований неизбежно привело бы к прекращению деятельности (но не обязательно к формальной ликвидации) единственной в районе музыкальной школы, созданной (в контексте конституционного принципа социального государства) для обеспечения конституционных образовательных и культурных прав жителей района, их достойной жизни и возможностей свободного развития.

Объективная необходимость и конституционная допустимость публичной хозяйственной практики в условиях рыночной экономики предопределяют возможность особого вида совместных публично-частных злоупотреблений правом. С ними связаны, в частности, конкурсы на закупки товаров для государственных и муниципальных нужд. Вскоре после принятия Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» стала очевидной угроза именно такого делового сотрудничества в обход намерений законодателя. Однако попытки изменить ситуацию, улучшив нормативную модель взаимодействия организаторов и участников публичных закупок, нельзя признать успешными. Вряд ли нормативными средствами можно воспрепятствовать тому, например, чтобы информация о конкурсе «оказалась» известной наиболее выгодным соискателям (так, известен скандал с подменой букв кириллицы буквами латиницы, совпадающими по форме написания^[2]), а квалификационные требования и конкурсная документация для них же наиболее подходящими. Равным образом любые критерии определения победителей не снимают угроз интерпретационных усмотрений лиц, принимающих конкретные решения.

На муниципальном уровне подобные злоупотребления правом широко распространены в сфере ЖКХ. Помимо общих предпосылок это обусловлено специфическим монополизмом соответствующих хозяйственных практик, наличием сетевых структур, которые имеют локально ограниченное применение и одновременно объективно препятствуют развитию конкуренции. Реальная эффективность деятельности отдельного хозяйствующего субъекта в сфере ЖКХ известна лишь ему самому, а повсеместный запредельный износ коммунального оборудования и коммуникаций позволяет манипулировать необходимостью приостановления деятельности ввиду угрозы возникновения аварийных ситуаций. Все это ведет к возможности совместных злоупотреблений правом со стороны хозяйствующих субъектов и недобросовестных представителей муниципальной власти.

Говоря о наделении публично-властных субъектов возможностями участия в хозяйственной, экономической практике, важно понимать, что гражданское законодательство в любом случае не сможет обеспечить надлежащее гарантирование публичных интересов, защитить общее благо. Например, конституционное право частной собственности включает правомочие прощать долги, т. е. фактически дарить принадлежащее собственнику имущество. Именно прощение долгов частными собст

венниками зарубежным контрагентам по бизнесу, бездействие в отношении неисполнения последними своих обязательств во многом обеспечивают эффективность практики вывоза капитала вопреки национальным интересам России, ее народа, т. е. названные способы являются по сути формами злоупотребления правом. Однако у руководителей хозяйствующих субъектов, имущество которых является государственной собственностью, собственностью субъекта РФ или муниципалитета, ни права «прощать долги», ни других аналогичных возможностей нет и быть не может. Любая публичная собственность есть интегрированная (до однородного состояния) форма частной собственности граждан, объектная модификация общего блага. Значит, соответствующие возможности (пользования и распоряжения), поскольку это затрагивает интересы всех, должны быть принципиально ограничены.

Разумеется, нацеленному на противоправный результат действующему или бездействующему ради его достижения руководителю унитарного предприятия или учреждения никакие формальные ограничения и требования в отношении распоряжения чужим для него имуществом мешать не могут. К ним всегда можно подойти халатно. На языке частного права подобное поведение характеризуется как некомпетентное. Некомпетентность предпринимателя несет угрозу его интересам. Но там, где страдают публичные интересы, говорить нужно именно о халатности как о правонарушении, предполагающем соответствующую ответственность.

К сожалению, действующее публичное право не учитывает этого обстоятельства. В соответствии с прим. 1 к ст. 285 УК РФ к числу должностных лиц, которые могут быть субъектами преступления, предусмотренного ст. 293 «Халатность» УК РФ, не относятся руководители государственных и муниципальных предприятий. Согласно прим. 1 к ст. 201 УК РФ они являются лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих организациях (независимо от формы собственности) и несут ответственность за совершаемые по службе преступления по статьям гл. 23 УК РФ. Сходная по направленности норма этой главы (ст. 201) устанавливает ответственность исключительно за деяния, совершенные в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц.

Равным образом оказывается неприменимой к халатным руководителям ст. 14.21 КоАП РФ, которая предусматривает административную ответственность за использование полномочий юридического лица вопреки интересам организации. Именно данные решения законодателя создают предпосылки безответственного (в юридическом смысле) поведения лиц, распоряжающихся государственной или муниципальной собственностью. Поэтому совершенствовать нужно не гражданское, а публичное (уголовное и административное) законодательство, особо (в плане конституционной соразмерности) продумав при этом размеры штрафных санкций.

В целом необходимо оперативно разрабатывать конституционную модель допустимого и добросовестного участия государственных и муниципальных органов власти, их должностных лиц, предприятий и учреждений в экономической практике. Нельзя забывать о том, как в недалеком прошлом лица, наделенные совмещенным статусом предпринимателей и государственных чиновников, принимали решения о веерном отключении энергосетей неплательщиков, в результате чего, по оценкам экспертов, страна несколько раз находилась на пороге крупнейших техногенных катастроф (электричество отключалось на ряде ядерных объектов, включая секретные). Аналогичные действия приводили к срывам посевных кампаний. Сегодня массу вопросов вызывает деятельность так называемых государственных корпораций, неопределенность правового статуса и режимов которых создает очевидные предпосылки для таких злоупотреблений правом, от которых пострадать могут миллионы российских граждан.

1. См. п. 3 информационного письма Президиума ВАС РФ от 25 ноября 2008 г. № 127. ↑

2. См.: О поборах с малого бизнеса, воровстве на госзакупках и о том, как с этим бороться // blog/kremlin.ru. ↑