Предметом нашего анализа в этой части работы будут отношения между высшими государственными органами в трех ведущих капиталистических государствах Европы — Великобритании, Франции и Федеративной Республике Германии, имеющих парламентскую форму правления. Глубокий кризис, который она переживает, привел к тому, что отношение исполнительной и законодательной власти — ключевые для данной формы правления — превратилось, по сравнению с исходной моделью, в свою полную противоположность. Буржуазное государствоведение, признающее эту проблему, пытается решить ее с помощью таких понятий, как «правление кабинета», «неопрезидентская система», «контролируемый парламентаризм», «связанный парламентаризм», «канцлерская демократия» и т. п., свидетельствующих об одном: от первоначального — главенствующего — положения парламента по отношению к остальным высшим государственным органам с содержательной стороны не осталось ничего или почти ничего. Сохранилась только внешняя форма.

Конечно, во всех указанных государствах процесс этот протекает различно, что зависит, с одной стороны, от конкретной классово-политической ситуации, а с другой — от традиций конституционно-правовой культуры. В Великобритании и ФРГ нет таких массовых коммунистических партий, как во Франции или Италии. Великобритания, не знающая писаной конституции, идет путем приспособления уже сложившихся государственных структур^[1], а Франция и ФРГ — с помощью принятия новых конституций.

Основной закон Федеративной Республики Германии 1949 года, определяя отношения между высшими государственными органами, с одной стороны, исходит из исторически не слишком значительных буржуазно-демократических традиций немецкого конституционализма, с другой стороны, в нем заметно влияние американского конституционализма. Сказалось участие в разработке конституции американских специалистов, в частности западногерманских экспертов, во времена нацизма работавших в американских университетах^[2].

Французская конституция 1958 года, принятая в условиях острого политического кризиса, открыто ликвидировала парламентскую форму правления, существовавшую в стране со времен Третьей и Четвертой республик.

В конституционных системах всех этих стран, подобно конституционной системе США, в полной мере проявляется основная тенденция государственно-монополистического капитализма — усиление исполнительной власти в ущерб власти законодательной. Но, в отличие от США, здесь этому процессу способствовал и такой фактор, как наличие централизованных, массовых политических партий, тесно взаимосвязанных с государственным механизмом.

Парламентские выборы в Великобритании, например, заканчиваются не чем иным, как приходом к власти руководства политической партии — консерваторов или лейбористов. Руководство победившей на выборах партии формирует правительство во главе с лидером партии. Большинство в парламенте, на которое опирается это правительство, является не столько носителем власти, как это должно было бы быть в соответствии с первоначальными парламентаристскими концепциями, сколько условием властвования правительства (или, что то же самое, руководства партии). Реальное политическое значение парламентского большинства состоит главным образом в голосовании в пользу правительства, — но и оно предопределено партийной дисциплиной.

Итак, можно сделать вывод, что изменения в отношениях исполнительной и законодательной власти в пользу первой осуществляются в Великобритании прежде всего путем неадекватного возрастания власти аппарата политических партий (центральных руководящих органов и верхушки бюрократического аппарата)^[3]. Нечто аналогичное происходит и в других странах, о которых идет речь.

Неадекватное усиление исполнительной власти трансформировало и другой принцип парламентского правления— контроль представительных органов над правительством. Ныне все происходит почти наоборот, и скорее правительство контролирует представительный орган. В той же Великобритании правительство, располагая большинством в нижней палате, практически всегда может свести к проформе любые обсуждения, выражение недоверия правительству (ранее главного политического и властного инструмента парламента по отношению к правительству) и т. д. Партийная дисциплина, исключающая возможность голосования депутатов правящей партии против правительства, существенно отличает голосование в палате общин от голосования в конгрессе США^[4]. Понятие парламентского контроля все больше формализуется и утрачивает свой первоначальный смысл во всей области неограниченных на словах полномочий парламента^[5].

В области законодательства решающие полномочия также перешли к правительству^[6]. Парламент почти целиком утратил законодательную инициативу, что фактически усилило исполнительную власть. Понятие законодательной инициативы вообще претерпевает изменения, ибо в ходе длительного процесса подготовки правительством^[7] проект закона уже таков, что во многих случаях его обсуждение в палате становится чистой формальностью, не вносящей, как правило, существенных изменений. Некоторые буржуазные государствоведы обычно квалифицируют законодательный процесс в Великобритании как слияние законодательства и исполнения^[8]. С этим можно согласиться, добавив, что содержанием этого слияния является однозначное поглощение исключительных полномочий законодательной власти исполнительной. Понимание слияния может породить ошибочное представление о равнодействии обеих составных частей. Обсуждение проектов законов (которые ныне на девяносто процентов — результат правительственной инициативы) в парламенте строго формализировано процессуальными нормами^[9]. По сравнению с американским конгрессом оно отличается гораздо большим значением пленарных обсуждений — хотя, конечно, реальные решающие полномочия британского парламента значительно ниже^[10]. В политологическом жаргоне британский законодательный процесс не без основания называют «штампованием» (rubber stamp), а законодательный процесс в конгрессе — «состязанием с препятствиями» (obstacle vace)^[11]. С учетом этого обстоятельства правящие круги Великобритании не проявили интереса к перенесению законодательной деятельности в комитеты и подкомитеты, как это имеет место в США.

Другое средство, с помощью которого исполнительная власть фактически узурпирует полномочия парламента, — делегированное законодательство. Общеобязательные нормативно-правовые акты, изданные на основе делегирования законодательных полномочий правительством или иными исполнительными органами, сегодня намного превышают как по своему предметному значению, так и количественно законы парламента. Отношение общеобязательных нормативно-правовых актов, реализованных на основе делегирования законодательных полномочий, и законов парламента составляет ежегодно приблизительно 97% : 3%^[12]. Хотя в парламенте был создан специальный комитет по контролю за законностью делегированных правовых актов, этот контроль, как откровенно признает и само буржуазное государствоведение, является совершенно формальным^[13]. Делегирование законодательных полномочий буржуазное государствоведение стремится объяснить, в частности, недостатком времени у парламента, техническими сложностями разработки актов, требованиями законодательной гибкости, потребностью быстро реагировать на возникающие проблемы^[14]. И хотя в известной мере можно признать справедливость этих аргументов, тем не менее основная причина, бесспорно, носит классово-политический характер. И здесь проявляется боязнь парламентаризма со стороны правящих кругов монополистической буржуазии.

Итак, в целом можно констатировать, что британский парламент утратил по отношению к исполнительной власти почти все самые значительные полномочия. Решения по важнейшим вопросам принимает уже не парламент, а центральные органы правящей политической партии, которые практически институционально и персонально сливаются с кабинетом.

Английское буржуазное государствоведение определяет современную ситуацию в конституционной системе таким образом: власть перешла от парламента к правительству, а от правительства к премьер-министру, — точно отражая двухфазный политический процесс упрочения власти исполнительного аппарата. Вторая фаза выдвинула на первый план премьер-министра, контроль которого над правительством постоянно усиливается, и источник этой силы вовсе не в парламенте, а в собственной партии.

Чтобы правильно оценить политическую и властную роль британского правительства, необходимо учитывать разницу между правительством в широком и узком смысле. Правительство в широком смысле — довольно большой круг лиц (в современный период — 110), включающий в себя помимо министров, правительственных и парламентских секретарей ряд глав учреждений и ведомств, возникших в различные исторические периоды. Правительство в узком смысле, называемое кабинетом, создается премьер- министром, пользующимся достаточной свободой в определении состава кабинета, обычно не превышающего 18—23 человек^[15]. Формально признаваемые до настоящего времени конституционные обычаи закрепляют принцип коллективного принятия решений кабинетом по всем вопросам (если принятие решения не было делегировано отдельным его членам). Однако ныне сложилась практика принятия решений по основным политическим и государственным вопросам единолично премьер-министром^[16]. Кабинет нередко обсуждает эти вопросы после того, как они решены премьер-министром на основе консультаций с партийным руководством и верхушкой правительственной бюрократии. Секретариат кабинета — не столь обширное постоянно действующее бюрократическое подразделение, как Исполнительное управление президента США или Ведомство федерального канцлера в ФРГ.

Значительное возрастание роли премьер-министра привело ряд буржуазных государствоведов к выводу, что нынешней формой правления в Великобритании является правление премьер-министра^[17], которая вопреки значительным формальным различиям приближается к президентской форме правления.

Третий высший государственный орган Великобритании — глава государства (наследственный монарх) — в современный период с точки зрения классификации форм правления играет весьма незначительную роль. Его полномочия ныне носят либо абсолютно формальный, либо только консультативный характер^[18]. Единственное действительно реальное полномочие связано с выбором политической личности, призванной в ситуации, когда ни одна из политических партий не обладает абсолютным большинством в парламенте, сформировать коалиционное правительство, если сами политические партии не могуг договориться о подходящей кандидатуре. В иных случаях глава государства обязан поручить формирование правительства лидеру политической партии большинства.

Исследователь западногерманского парламентаризма, буржуазный политолог и государствовед Томас Элвайн последовательно обращался к трем институтам: политическая партия, партийная фракция, парламент^[19]. Такая последовательность не случайна — она отражает ситуацию, когда ведущая роль принадлежит политическим партиям (и их центральным органам), которые, если речь идет о правящей партии, контролируют также федеральное правительство. Роль бундестага как целого (и даже его довольно сильных комитетов) в реализации всех его полномочий далеко не так значительна, как роль партийных фракций, чье политико-властное положение Элвайн оценивает как приоритетное в сравнении со значением бундестага как конституционного учреждения.

В сравнительном плане можно констатировать, что в ФРГ система политических партий играет в процессе трансформации взаимоотношений высших государственных органов ту же роль, что и в Великобритании.

Начиная со второй половины 60-х годов, в связи со все продолжающимся переходом от многопартийной системы к фактически двухпартийной, решающей становится деятельность фракций правящей партии и главной партии оппозиции. И здесь картина сходна с той, которая наблюдается в Великобритании: в случае равновесия еще двух основных партий может оказаться существенной роль третьей партии, как это и было со Свободной демократической партией.

Положение партийных фракций в бундестаге регламентировано, в частности, Законом о политических партиях. Фракции, таким образом, приобретают характер конституционного института. Западногерманские конституционалисты признают, что в деятельности парламента фракции играют решающую роль. Исключительно важным является ныне отношение между федеральным правительством и руководством фракции правящей партии, в частности между федеральным канцлером и председателем фракции. Их совместными действиями обеспечивается контроль правительства над бундестагом, депутаты которого, будучи формально независимыми, в действительности подчинены руководству фракции. Федеральное правительство совместно с руководством фракции вносят на повестку дня бундестага заранее подготовленные решения, а поскольку правящая партия располагает в бундестаге требуемым большинством, окончательное решение вопроса бундестагом — часто лишь видимый фасад.

Сильно отличается от классической парламентской модели процесс формирования правительства. Его председатель— федеральный канцлер — на основании ст. 63 Основного закона избирается бундестагом по предложению федерального президента без обсуждения. Назначение членов федерального правительства — прерогатива федерального канцлера (ст. 64 Основного закона). Состав сформированного им правительства не подлежит одобрению бундестага (министры лишь приносят перед ним присягу), как этого требует классическая модель. Западногерманские авторы представляют дело так, что выражение доверия избранному федеральному канцлеру одновременно есть и доверие его правительству.

Контроль бундестага над правительством может осуществляться путем запросов, деятельности следственных комитетов и так называемого конструктивного вотума недоверия федеральному канцлеру. Хотя запросы в практике бундестага применяются в избытке, однако, как и в Великобритании, они не представляют собой достаточно эффективного средства контроля за правительством. Использование права па вопросы и интерпелляции, с одной стороны, находится под действенным контролем руководства партийных фракций, а с другой — ограничено недостаточностью информации.

Институт следственных комитетов, создание которых предусмотрено в ст. 44 Основного закона, явно копирует следственные комитеты американского конгресса, но их значение в ФРГ существенно ниже. Причин тому несколько. Прежде всего, в ФРГ конституционно закреплены многие привилегии исполнительной власти, в США же принцип разделения властей служит все-таки определенным барьером для экспансии исполнительного аппарата. Значим и тот факт, что бундестаг и его комитеты не обросли в такой степени, как конгресс США, специальным бюрократическим аппаратом и экспертами.

Конструктивный вотум недоверия федеральному канцлеру^[20] можно назвать преформацией института выражения парламентского недоверия правительству. Бундестаг выражает федеральному канцлеру недоверие следующим образом: большинством своих членов избирает его преемника и требует от федерального президента, чтобы он освободил федерального канцлера от исполнения обязанностей. Между внесением предложения и выборами должно пройти не более 48 часов. Практически, как показывает история ФРГ, —это очень сложная процедура. Ее цель — воспрепятствовать свержению канцлера и правительства парламентом, оставив такую возможность лишь на случай чрезвычайной ситуации. На основании ст. 68 Основного закона сам федеральный канцлер имеет право поставить перед бундестагом вопрос о доверии, что в свете правила о конструктивном вотуме делает это право опасным оружием в руках федерального канцлера по отношению к бундестагу. Если предложение о выражении доверия не получит большинства голосов, но бундестаг не сможет в требуемый срок избрать нового федерального канцлера, федеральный канцлер может внести предложение федеральному президенту о роспуске бундестага.

В области законодательных полномочий, которая теоретически должна быть суверенным владением бундестага, также проявляется решающее влияние исполнительной власти, в чем нетрудно убедиться на примере института законодательной инициативы. Несмотря на то что, в соответствии с конституцией, законодательная инициатива принадлежит федеральному правительству, бундестагу и бундесрату, в абсолютном большинстве случаев ее реализует правительство. Ход законодательного процесса контролируется правительством, в частности с помощью руководства партийной фракции. В законодательном процессе исключительно велика роль комитетов бундестага. К. Дойч констатирует, что <в современный период бундестаг зашел дальше в делегировании своих полномочий комитетам, чем законодательные органы в США, Великобритании и Франции»^[21]. Отсутствие у комитетов бундестага необходимого специального аппарата ведет, однако, к тому, что обширные полномочия, которые делегированы им бундестагом, должны реализовываться в тесном взаимодействии со специализированным аппаратом федеральной исполнительной власти, который использует это обстоятельство.

В Федеративной Республике Германии, как и в Великобритании, растет делегированное законодательство. Кроме делегирования на основе специального закона (при этом должны определяться объем, цели и лимит полномочий)^[22], имеется и прямое конституционное делегирование федеральному правительству возможность издавать в определенных областях (например, на основании ст.ст. 119, 127 и 132 Основного закона) постановления, обладающие силой закона. Число таких актов в последние годы постоянно увеличивается. В отличие от Великобритании, в ФРГ даже формально не существует последующего контроля за ними со стороны бундестага. Эту функцию до некоторой степени выполняет, по смыслу ст. 80 Основного закона, бундесрат^[23], по способу своего комплектования являющийся представительным органом исполнительных аппаратов земель. «Контрольные» полномочия бундесрата в отношении постановлений федерального правительства не меняют общей тенденции усиления позиций исполнительного аппарата в области законодательства, более того, правящие круги ФРГ стремятся расширить круг законов бундестага, требующих согласия бундесрата, хотя Федеральный конституционный суд в одном из своих решений 1974 года констатировал, что «бундесрат не является второй палатой единого законодательного органа»^[24].

Статья 65 Основного закона прямо устанавливает, что «федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность». Эта статья является основой личного всевластия канцлера. В западногерманской политической практике — и это признают западногерманская политология и государствоведение — кабинет утратил инициативу, и принятие им коллективных решений — до тех пор пока в нем не появятся соперничающие политические группировки — ограничивается в большинстве случаев формальным одобрением проектов канцлера.

Тенденция к фактическому всевластию федерального канцлера выявилась при Конраде Аденауэре и с тех пор явно усилилась. Аденауэр создал сильное Ведомство федерального канцлера, которое по своему количественному составу и своему организационному обеспечению существенно вышло за рамки лишь координационного центра — связующего звена между федеральным канцлером и отдельными министрами. С течением времени внутри Ведомства федерального канцлера были созданы специализированные подразделения, соответствующие основным министерствам^[25]. Именно они концептуально руководят деятельностью отдельных министерств и контролируют ее. Эту специфическую черту западногерманского правительства можно было бы обозначить как дуализм верховного звена исполнительной власти^[26]. Во многих отношениях, в частности с точки зрения практических политических функций, Ведомство федерального канцлера сравнимо с Исполнительным управлением президента США.

Классово-политическая ситуация, сложившаяся во Франции в конце 50-х годов, послужила причиной глубоких деформаций в отношениях между высшими государственными органами. Правящая буржуазия оказалась не в состоянии реализовать свое классово-политическое господство посредством существующего политического режима и формы правления. Конституционная система, основанная на парламентской форме правления, находилась в состоянии глубокого кризиса^[27]. С калейдоскопической быстротой сменялись правительства. Остро сказалась ситуация в Алжире, открывавшая возможность военно-фашистского путча. Монополистическая буржуазия все более склонялась к авторитарным формам правления. Так на авансцену вышел голлизм, установки которого легли в основу конституционной системы Пятой республики. Конституция 1958 года^[28] настолько отошла от парламентской формы правления, что отдельные сохранившиеся ее элементы — всего-навсего декорации, призванные поддерживать парламентские традиции, привившиеся в сознании широких слоев французов.

Отличительная черта деформации (а лучше сказать, ликвидации) парламентской формы правления Конституцией 1958 года по сравнению с ФРГ и Великобританией — неиспользование политических партий в качестве инструмента, преобразующего отношения законодательной и исполнительной власти. Генерал де Голль, недолюбливавший политические партии, считал их деятельность причиной политического кризиса. Поэтому конституционное регулирование отношений между высшими государственными органами было построено так, чтобы как можно сильнее ограничить влияние политических партий на конституционную систему. Политической силой, стоящей над партиями и объединяющей все слои французской нации, призван был стать президент.

Для квалификации формы правления по Франции определяющими являются отношения между правительством и парламентом, между президентом и правительством, парламентом и президентом. Прежде всего необходимо констатировать, что из трех высших государственных органов самый слабый — парламент, самый значительный — президент^[29]. Вопреки классической модели парламентской формы правления президент избирается непосредственно населением на довольно длительный срок — 7 лет.

Конституция не знает ни ответственности президента перед каким-либо конституционным органом, ни возможности его отзыва. На основании ст. 5 конституции, определяющей в самых общих чертах положение президента в конституционной системе, президент республики следит за соблюдением конституции, обеспечивает нормальное функционирование государственных органов, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимости, территориальной целостности, соблюдения соглашений сообщества и договоров. Если возникает серьезная и непосредственная угроза институтам республики, национальной независимости, территориальной целостности или выполнению ее международных обязательств, а нормальное функционирование конституционных органов нарушено, президент уполномочен принять меры, которые диктуются обстоятельствами, после консультации с премьер-министром, председателями палат парламента и Конституционным советом (ст. 16 конституции). В этих случаях президент наделяется практически неограниченной властью, причем он сам решает, наступили или нет обстоятельства, предусмотренные в конституции.

В этих двух статьях — 5 и 16 — касающихся общих полномочий президента и его полномочий в кризисных ситуациях, отражается основное отличие от президентской формы правления в США, с одной стороны, и от первоначальных моделей парламентской формы правления — с другой. Президент трактуется как вождь нации, как фигура, которой делегирована воля и власть народа. «Сильный» президент призван быть «конституционным стражем» монополистической буржуазии на случай, если возникнет угроза ее политической власти. Эта модель — выражение состояния определенного классового равновесия, что и послужило одной из причин возникновения Пятой республики.

Из политических, властных полномочий президента — назначение премьер-министра и других членов правительства (ст. 8), руководство советом министров (ст. 9), роспуск Национального собрания (на основании ст. 12), вынесение законопроекта на референдум (ст. 11), назначение на гражданские и военные государственные должности (ст. 13), руководство вооруженными силами (ст. 15) — вытекает верховное положение президента по отношению ко всем остальным государственным органам. По сравнению с главой государства в первоначальной парламентской форме правления, президент не только арбитр между высшими государственными органами, но самый мощный конституционно-правовой институт. По сравнению с президентской формой правления, базирующейся на принципе разделения властей, ставящем определенные барьеры экспансии исполнительной власти в сферу законодательной власти, президент во Франции располагает конституционными средствами, с помощью которых он может вместе с контролируемым им правительством подчинить себе парламент либо распустить его.

Под углом зрения полномочий и фактической власти президента и правительства следует оценивать и отношения между правительством и Национальным собранием. Конституция 1958 года сохранила институты депутатского запроса и парламентского доверия к правительству. Однако в политической практике Пятой республики они оказались малодейственными. Принцип несовместимости парламентского мандата с участием в правительстве также противоречит парламентской форме правления. Конституция не устанавливает обязанности для членов правительства предстать перед парламентом по его требованию, что ставит парламентский контроль в зависимость от свободного усмотрения правительства и его членов.

К принципиальному изменению в отношениях парламента и правительства, не совместимому с парламентской формой правления, приводит и то, что конституция ограничивает законодательную компетенцию парламента закрытым перечнем, а на решение всех прочих вопросов уполномочивает исполнительную власть. Более того, ей предоставлено право изменять декретами законодательные акты (правда, по заключению Государственного совета). Статья 38 дает правительству возможность обратиться к парламенту с просьбой дать разрешение осуществить путем ордонансов мероприятия, обычно входящие в область законодательства. На основании этой статьи в Пятой республике получило широкий размах делегированное законодательство. Можно указать и на ряд других ограничений законодательных полномочий парламента.

С учетом падения роли парламента в законодательной области, французская система не знает тенденции к перенесению центра тяжести парламентской деятельности с палат на комитеты, как это имеет место в других капиталистических государствах.

И для Франции важное значение с точки зрения определения формы правления имеет анализ отношений в рамках исполнительной власти. Буржуазная наука, как правило, использует здесь квалификацию «дуалистический», причем дуализм толкуется авторами по-разному. Ж. Бюрдо видит дуализм исполнительной власти в ее разделении между президентом и правительством (президент председательствует в совете министров и руководит им, но в реализации принятых решений велика роль премьер-министра). Ж. Бюрдо довольно странно объясняет эту ситуацию. Оказывается, разделение исполнительной власти между главой государства и правительством дает возможность обеспечить равенство исполнительной власти и парламента. Фигура главы государства — это олицетворение неответственности н стабильности (которая, по мнению Бюрдо, не может быть обеспечена ни парламентом, периодически обновляющимся, ни правительством, зависящим от парламентского большинства)^[30]. Аналогичен подход представителя правого крыла социалистической партии Г. Дёферра: «Президент должен быть гарантом осуществления политики, определенной им самим и выбранной большинством, которое его избрало… Премьер должен властвовать под контролем президента в том смысле, как это определили избиратели»^[31].

Говоря о совете министров, Ж. Бюрдо спрашивает, как квалифицировать этот институт — ближе он к кабинету при президентской форме правления или к правительству при парламентской республике^[32]. Подобный вопрос можно поставить относительно многих институтов конституционной системы Пятой республики. Мы не считаем плодотворным и вопрос о том, к какой форме правления относится современная Франция — парламентской или президентской. Бесспорно, речь идет об авторитарной системе особого рода. К. Левенштейн, например, отмечает, что невозможно точно найти основание для различения «неопрезидентской системы и диктатуры»^[33]. При де Голле принятие решений принадлежало исключительно президенту, а члены правительства имели лишь консультативные полномочия.

После ухода де Голля с политической арены французское правительство функционирует не только в форме заседаний совета министров под председательством президента, но и в форме заседаний кабинета, проводимых премьер-министром^[34], что обострило вопрос о соотношении компетенции президента и премьер-министра. Конституция Пятой республики — и в этом один из ее недостатков — данный вопрос не решает. Однако ответ дает сама политическая ситуация в стране. Ж. Бюрдо цитирует слова Ж. Ширака по поводу его разногласий с президентом Жискар д’Эстеном в 1974 году: «В наших условиях премьер и президент не могут действовать таким образом, когда один из них навязывает что-то другому. Как только возникнет малейшее разногласие во мнениях, премьер должен уйти в отставку»^[35]. Конечно, это индивидуальная политическая оценка ситуации, а при подобных конфликтах в будущем решение может быть иным, ибо, как уже говорилось, конституцией такая ситуация не регламентирована.

Концепция, защищаемая М. Андерсоном, усматривает дуализм французской исполнительной власти в дифференциации власти исполнительной и административной^[36]. Первая понимается им как власть политическая, вторая— как аполитическая, базирующаяся на профессиональной квалификации н опыте административной практики. Францию не случайно считают родиной бюрократии (вспомним ее роль уже в период абсолютной монархии). В XX столетии, вплоть до периода голлизма, политическая часть исполнительной власти — правительство — была относительно слабой и нестабильной, что укрепляло позиции профессионального чиновничества. Во Франции по сравнению с остальными передовыми капиталистическими государствами позднее произошло формирование узкого правящего слоя, состоящего из представителей монополий, профессиональных политиков и верхушки бюрократии, в особенности военной. Это также усиливало самостоятельную роль бюрократии. В Пятой республике политическая исполнительная власть и бюрократия все более сливаются. При подборе правительственных деятелей де Голль ориентировался скорее на опытных экспертов из рядов бюрократии, чем на политических деятелей. В Пятой республике преобладали технократические и элитарные тенденции, возросла роль квалифицированных специалистов в государственном управлении и соответственно— власть бюрократии. После ухода де Голля усиление бюрократического аппарата стало, еще более интенсивным.

Ориентация французской монополистической буржуазии на бюрократические аппараты исполнительной власти как на главный инструмент’ осуществления и охраны ее интересов отражает, с одной стороны, общую тенденцию государственно-монополистического капитализма, а с другой — имеет свою явную «национальную» специфику. Необходимо осознать, что режим личной власти индивидуально сильного политического лидера не вполне устраивает французскую монополистическую буржуазию уже и потому, что такой лидер может в силу своих личных качеств выйти за отведенные ему рамки. Другими словами, он не является для нее тем абсолютно надежным инструментом монополистической буржуазии, каковым предстает анонимный бюрократический аппарат, который под непосредственным влиянием представителей монополистического капитала выражает и реализует в государственной сфере его общий интерес.

На основе приведенного сравнительного анализа можно совершенно однозначно констатировать доминирующее положение исполнительной власти и падение роли представительных органов. Исполнительная власть оказалась той частью политической и государственной системы, которая в период государственно-монополистического капитализма способна наиболее эффективно реализовывать волю господствующей монополистической буржуазии. Понятие исполнительной власти широко, ныне оно включает в себя не только исполнительную политическую власть, но и исполнительный аппарат политических партий, административный исполнительный аппарат (собственно бюрократию). Говоря об этом аппарате, мы имеем в виду прежде всего верховные звенья, которые советский теоретик Ф. М. Бурлацкий метко называет политократией^[37].

Типичным (за исключением Великобритании) оказался так называемый дуализм исполнительной власти как следствие ее централизации в руках главы исполнительной власти (президента — в США и во Франции, федерального канцлера — в ФРГ), что привело к созданию новых бюрократических аппаратов. Из вспомогательных образований при главе государства она постепенно превратилась в почти самостоятельную политическую силу, не только дублирующую в значительной степени важнейшие министерства и ведомства, но и подчиняющую себе и те верховные звенья политической исполнительной власти, чью волю они призваны исполнять.

В заключение особо оговорим, что значительным источником возросшей власти исполнительного аппарата капиталистических государств, силой, активно влияющей на процесс принятия важнейших политических решений, является «четвертое», негосударственное звено управляющей системы — менеджеры крупных монополистических группировок. Происходит глубинный процесс взаимопроникновения и контактов между этим звеном н верхушкой политической, партийной и бюрократической исполнительной власти.

1. Jewell R. E. (Britich Constitution, London «1975, p. 43L). Рассматривая отношения между высшими государственными органами, автор различает конституционные обычаи, относящиеся: 1) к прерогативам короны; 2) к правительству н министрам; 3) к обеим палатам парламента. Далее об этой проблематике см.: Wade Е. С. S. Constitutional Law, London 1966. ↑
2. См. об этом: Johnson Nevil. Government in the Federal Republic of Germany, The Executive at Work, Oxford 1973, p. 24f.; Deutsch Karl W. «The German Federal Republic» (in R. C. Macridis, R. E. Ward, Modern Political Systems: Europe, Englewood Cliffs, 1972), p. 384f.; Friedrich C. J. Limited Government, A Comparison, Englewood Cliffs, 1974, p. 7. ↑
3. О конституционных принципах взаимоотношений парламента и Правительства в Великобритании и об их развитии см.: Jewell R. Е. С. British Constitution, London 1975; Butt R. The Power of Parliament, London 1967; Hanson A. H., Crick B. The Common in Transition, London 1970; Cordon-Walker P. The Cabinet, Cape 1970; Wiseman H. W. Parliament and the Executive, London 1966; Mackintosh J. P. The British Cabinet, London 1968; Berkeley H. The Power of Prime Minister, London 1968; Sontheimer Kurt. Das politische System Grossbritaniens, München 1972, S. 81, 112f. ↑
4. О положении палаты общин в целом см.: Finer S. Е., Steed М. Op. cit., р. 105L; Sontheimer К. Das politische System Grossbritaniens, Münchcn 1972, S. 81f.; Harvey J. How Britain is Governed, London 1975, p. 68, 77f.; Wade E. C. S. Op. cit., p. 101f. ↑
5. См.: Wade E. C. S. Op. cit., p. 36f. ↑
6. См.: Ibid., p. 27, 123; А. Г. Берч в своей работе Representative and Responsible government (Toronto 1969), говоря о трудностях эффективного контроля над правительством со стороны парламента, указывает на абсолютную неосведомленность и незнание членами парламента вопросов военной политики. Он анализирует не увенчавшуюся успехом попытку парламента образовать по образцу американского конгресса специализированные следственные комитеты для контроля над исполнительной властью. Как пишет автор, эти стремления парламента натолкнулись на активное сопротивление правительства, и инициатива не была реализована (с. 161). ↑
7. Подготовка законопроекта начинается в отдельных департаментах по поручению законоподготовительного комитета (Future Ledislation Committee); на следующей стадии проект предлагается для рассмотрения соответствующим политическим комитетам кабинета, оттуда он продвигается в ведомство парламентского совета (office of Parliamentary Counsel), где исчерпывающим способом разрабатывается концепция закона. С формальной, юридико-технической, стороны проект обрабатывается в правовом комитете кабинета (Legislation Committee). Затем правовой комитет предлагает проект на рассмотрение пленарного заседания кабинета, после чего проект снова поступает в законоподготовительный комитет, который, в частности, устанавливает очередность обсуждения законопроектов в парламенте. ↑
8. Finег S. Е., Stееd М. Op. cit., р. 109. ↑
9. Каждый законопроект «билль» подвергается в обеих палатах парламента трем «чтениям». Первое чтение имеет лишь формальное значение. Второе чтение имеет большее значение, оно длится, как правило, 1—2 дня и связано с главными дебатами соответствующих правительственных министров с оппозицией. Затем проект закона поступает комитету всей палаты (Committee of the Whole House), причем палатой в этом случае руководит специальный председательствующий от соответствующей отрасли. Здесь проект закона детально обрабатывается с учетом поступивших замечаний, после чего инициатор—как правило, кабинет — решает, дойдет ли дело и, если да, то когда до третьего чтения. Перед третьим чтением имеет место фаза, именуемая Report stage, — доклад о принятых поправках. Третье (заключительное) чтение также сопровождается общими дебатами (однако они, как правило, намного короче, чем при втором чтении). ↑
10. О сравнении роли законодательной власти в США и Великобритании в целом см.: Wales С. J., Miller S. Т. A Visual Approach to British and American Government, London 1973, p. 106—113; Magrath С. P., Cornwell E. E., Goodman J. S. The American Democracy, New York 1973, p. 307f. ↑
11. Wales C. J., Miller S. T. The American Democracy, New York 1973, p. 108. ↑
12. См. об этом: Hanson A. H., Walles M. Governig Britain, London 1970, p. 245f. ↑
13. См. об этом: Wales C. J., Miller S. T. Op. cit., p. 189. ↑
14. Finer S. E., Steed M. Op. cit., p. 112. ↑
15. Об организации британского правительства см.: Finer S. J., Steed M. Op. cit., p. 98f.; Harvey J. Op. cit. p. 131, 137, 200f.; Sontheimer K. Das politische System Grossbritaniens, München 1972, S. 116f.; Jones G. W. «Development of the Cabinet (in W. Thornhill, ed., The Modernization of British Government, London 1975), p. 31f. ↑
16. Подробнее см.: Mackintosh J. P. The British Cabinet, London 1970, p. 412; Grossman R. The Myths of Cabinet Government, Cambridge, Mass., 1972, p. 30f.; Finer S. F., Steed M. Op. cit., p. 101f.; Wronecki Karol. «Ewolucja urzedu premiera w WielkeJ Brytanii», Acta Universitatis Wratislaviensis, No 430, Wroclaw 1979, s. 57n.; zejména 73; сравнение положения президента США и британского премьер-министра см.: Merriam Ch. Е. Systematic Politics. Chicago 1966, p. 121—122; Wales C. J., Miller S. T. Op. cit., p. 176—177). ↑
17. См.: Crossman R.H.S. The Myths of Cabinet Government, Cambridge, Mass. 1972, p. 30f. По словам автора, премьер-министр сосредоточивает в своих руках контроль за кабинетом и за всей исполнительной властью, контроль за парламентом и контроль правящей политической партии. О критике высказывания Кроссмана см.: Blake Robert. The Office of Prime Minister, Oxford 197b, p. 45f. ↑
18. Sontheimer K. Das politische System Grossbritanniens, München 1972, S. 112, Wales C. J., Miller S. T. Op. cit., p. 155. ↑
19. Ellwein Thomas. Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1977, S. 244f. ↑
20. Ellwein T. Das Regierungssystem… S. 275; Sontheimer Kurt. Grundzüge des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, München 1973. S. 166f. ↑
21. Deutsch K. Op. cit., p. 400. ↑
22. См. об этом: Maunz T., During G. Grundgesetz, Kommentar, München und Berlin 1966, Band II, art. 80, S. 3—12; Leibholz G., Rinck K. Kommentar an Hand der Rechtssprechung des Bundesverfassungsgericht, Köln 1966, S. 419, 428. ↑
23. О полномочиях бундесрата см.: Deutsch К. Op. cit., S. 402n. ↑
24. В другом своем решении, отразившем процесс усиления исполнительной власти, Федеральный конституционный суд провозгласил, что федеральное правительство—не орган, выражающий волю большинства бундестага, а коллегиальный самостоятельный орган, несущий высшую ответственность за определение и реализацию государственной политики. См.: В. Verf GE 10, 4, 19; В. Verf GE 11, 85. ↑
25. Ведомство федерального канцлера состоит из пяти отделений, в свою очередь подразделяющихся первое — на два сектора (по вопросам парламента и администрации); второе — на три сектора (международных отношений, внутригерманских отношений и национальной обороны); третье «дублирует» министерство внутренних дел; четвертое имеет три сектора (по вопросам хозяйства, финансов и социальной политики) и, наконец, пятое отделение обеспечивает делопроизводство планирования. Значение и фактическую власть ведомства федерального канцлера усиливает тот факт, что в его рамки включена федеральная разведывательная служба и ведомство печати в информации федерального правительства. Подробнее см.: Т. Еllwеin. Das Regierungssystem… S. 310f.; Johnson N. Government in The Federal Republic of Germany, Oxford 1973, S. 51f., 57, 59. ↑
26. H. Джонсон доказывает существование определенного напряжения и соперничества между ведомством федерального канцлера в федеральными министрами и министерствами (op. cit., р. 93). ↑
27. О конституционной системе IV республики см.: Hauriou Andre. Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris 1975, p. 850f.; Cadart Jacques. Institutions politiques et droit conctitutionnel, Tome 11, Paris 1975, p. 728f.; Prélot M., Вoulouis J. Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris 1972, p. 538f.; Loewenstein K. Political Power and the Governmental Process, Chicago and London 1965, p. 94; Anderson Malcolm. Government in France, An Introduction to the Executive Power, Oxford 1970, p. 35, 36. ↑
28. Суммарный анализ конституции V республики дан в работах: Macridis R. С. «France» (in R. С. Macridis, R. E. Ward. Modern Political Systems: Europe, Englewood Cliffs 1972), p. 259; Anderson Malcolm. Government in France, An Introduction to the Executive Power, Oxford 1970, p. 30 (этот английский буржуазный государствовед подвергает конституцию V республики острой критике с формальных и материальных позиций, подчеркивает ее неполноту, отмечает отсутствие ряда важных институтов (например, избирательная система, структура палат парламента и т. д.). Вlahоž J. Ústavní systémy a politické strany v kapitalistických státech, s. 51n. ↑
29. О положениии и полномочиях президента см.: Duverger Maurice. Janus, Le deux faces l’Occident, Paris 1972; La monarchie republicaine, Paris, 1974; Вuгdeau Georges. Droit conctitutionnel et institutions politiques, Paris 1976, p. 506f.; Barraine R. Droit constitutionnel et instifutions politiques, Paris 1972, p. 154f.; Cadart J. Op. cit., p. 81 If.; Prélot M., Вoulouis J. Op. cit., p. 676Г; Hauriou A. Op. cit., p. 964f.; Macridis R. C. Op. cit., p. 261; Anderson M. Op. cit., p. 44f.; Wolowski K. Op. cit., s. 153n.; 165, 186, 209, 227. ↑
30. См.: Burdcau G. Op. cit., p. 495. ↑
31. Ibid., p. 510, 511. ↑
32. Ibid., p. 524. ↑
33. Loewenstein K. Op. cit., p. 395. ↑
34. О проблематике отношений совета министров и совета кабинета см.: Сadаrt J. Op. cit., р. 863. ↑
35. Burdcau G. Op. cit., p. 529. ↑
36. Anderson M. Op. cit., p. 8f. ↑
37. Бурлацкий Ф. M. Ленин, государство, политика. M., 1970, с. 107. ↑