Для традиционного подхода буржуазной политологии к изучению государственных институтов характерно формально-юридическое и историческое их описание^[1]. Например, традиционно изучались организационная структура обеих палат конгресса США, формальные правила поведения конгрессменов и т. п. При этом сенат и палата представителей рассматривались в их историческом развитии как основные институты власти, провозглашенные конституцией, а анализ их деятельности часто сводился к описанию роли этих институтов в законодательном механизме.

Иной подход к исследованию конституционных институтов свойствен для политологов-бихевиористов. Свое основное внимание они сосредоточили не на описании их организационных структур и не на юридических механизмах деятельности, а прежде всего на анализе функций этих политических институтов и политического поведения действующих внутри них людей, того влияния, которое они оказывают на данные институты.

Примером такого анализа может служить работа Д. Мэттьюза «Американские сенаторы и их мир». В ней сенат рассматривается как группа людей, которые, подобно членам любой другой социальной группы, находятся под воздействием неформальных норм поведения, принятых в группе с целью поддержания и направления деятельности ее членов^[2]. Мэттьюз выдвинул гипотезу, согласно которой поведение определенных сенаторов предопределялось подчинением их этим нормам. Он называл их «обычаями» сената. На основе использования эмпирических данных, полученных в результате опросов, Мэттьюз построил модель норм — «обычаев», влияющих, по его мнению, на распределение власти в сенате. К ним он отнес: правила неформального поведения, устанавливаемые в процессе приобщения сенатора к его деятельности в период так называемого «воспитания сенатора»; приоритет обязанностей законодателя над личной и политической популярностью; четкая специализация этих обязанностей; вежливость и терпимость; взаимный обмен услугами и соблюдение правил игры; институциональный «патриотизм» (подозрительность по отношению к институтам исполнительной власти, а также некоторое пренебрежение по отношению к членам палаты представителей). Путем анализа и подсчета всех законопроектов и резолюций, внесенных каждым сенатором и одобренных сенатом, Мэттьюз предложил индекс «законодательной эффективности» сенатора. Под ней подразумевалась способность сенатора обеспечить принятие сенатом своего законопроекта. Подвергнув данные, полученные в ходе опросов, математической обработке и установив зависимость между степенью соблюдения сенатором «обычаев» сената и его эффективностью как законодателя, Мэттьюз пришел к выводу о том, что чем в большей степени сенатор придерживается «обычаев», тем он будет более результативно работать в сенате. Отсюда неформальные «обычаи» сената имеют, как считает Мэттьюз, важное функциональное значение для его стабильности.

Упор бихевиористов на изучение факторов стабильности неформальных внутренних механизмов деятельности государственных институтов, анализ под углом зрения выявления прежде всего их функциональных и поведенческих характеристик затушевывают их связь с господствующим классом и дополнительно свидетельствуют о служебной роли буржуазной политологии. Между тем важнейшей качественной характеристикой американского сената является то, что он выражает интересы прежде всего этого класса. Например, анализ состава американского сената с классовых позиций показывает, что его структура является полностью буржуазной. И в палате представителей, и особенно в сенате американского конгресса подавляющее большинство составляют бизнесмены и юристы-практики, как правило, принадлежащие к буржуазному классу. В 1981 году в палате представителей бизнес был представлен 117, а юристы-практики 186 конгрессменами; в сенате — соответственно 23 и 57 сенаторами. По сравнению с ними другие социальные слои, группы и профессии представлены незначительно, а рабочий класс совсем не представлен в конгрессе США^[3].

Образуя своеобразный конформистский кодекс поведения конгрессменов, такие «нормы» американского сената, как «институциональный патриотизм», «солидарность», взаимная поддержка и др., прежде всего выражают классовую солидарность американских сенаторов, а также и определенные противоречия, возникающие время от времени между законодательной и исполнительной ветвями американского государственного управления. Стремление сенаторов придерживаться в своей деятельности подразумеваемых правил поведения объясняется также сложностью и казуистичностью законодательного процесса в конгрессе США^[4].

В 70—80-е годы эмпирическое изучение государственных институтов США продолжает сосредоточиваться на выявлении социальных и психологических факторов, влияющих на их эффективность и стабильность, на описании политического поведения государственных и политических деятелей, принимающих решения. Заметно возросло число исследований конгресса, опирающихся на методы конкретной социологии и социальной психологии, на теорию игр, математическое моделирование и т. п. Основными объектами анализа являются: поведение конгрессменов, факторы, влияющие на процесс принятия решений^[5], проблема «законодательного представительства», рассматриваемая как с позиций парного подхода («законодатель — избирательный округ»), так и на основе концепции «коллективного представительства»^[6]. По существу речь идет о том, какие интересы находят большее отражение в деятельности конгрессменов: общенациональные или местные, т. е. интересы избирательного округа, представляемые данным конгрессменом. Заметна тенденция к сравнительному исследованию буржуазного законодательного процесса^[7].

В 70—80-е годы исследования конгресса ориентированы на изучение возможностей этого буржуазного представительного института, находящегося под воздействием тенденции к централизации управления и усиления исполнительной власти, возрастания политического индифферентизма избирателей и массового уклонения от голосования на парламентских выборах. Вместе с тем в этих исследованиях, в данном случае также выполняющих «инженерную» функцию, по-прежнему игнорируется тесная связь конгресса США с господствующим классом, волю которого он в конечном счете формулирует и выражает, отражаются кризисные процессы в буржуазных институтах власти, разрыв между конституционными принципами государственного устройства и реальным функционированием буржуазного государства.

Заметное влияние на эти исследования оказывают и традиционные буржуазные государственно-правовые доктрины. Так, с позиций доктрины «сдержек и противовесов» американский политолог Г. Каспер рассматривает комитетскую систему конгресса США, представляющую собой неформальную законодательную структуру, существование которой не предусмотрено американской конституцией. Отмечая, что именно комитеты образуют центр выработки и принятия решений в конгрессе, он вместе с тем апологетически считает, что «американская склонность к институционализации контроля превратила систему комитетов в дополнительный резервуар контроля, где комитеты одной палаты уравновешивают комитеты другой…»^[8]. С помощью подобных утверждений буржуазные политологи стремятся уменьшить разрыв, существующий между формальными принципами и нормами конституционного права и реально сложившейся политической практикой, объяснить деятельность не предусмотренных конституцией политических и государственных институтов и структур как якобы не противоречащих буржуазной конституционной доктрине, приспособить буржуазную конституционную теорию к политической практике.

Социально-политическое развитие США, сопровождавшееся в XX веке не только конфликтами и кризисами, но и появлением новых сфер государственного регулирования, расширением функций буржуазного государства и усилением внешнеполитической экспансии США, привело к заметному возрастанию роли исполнительной власти в лице президента и подчиненной ему федеральной государственной администрации, к выходу этой власти за пределы, отведенные ей конституцией.

Расширение характера и объема полномочий американского президента в реальной политической практике в зависимости от осуществляемых президентской властью в конкретных обстоятельствах функций получило теоретическое и политико-идеологическое обоснование в ряде американских концепций президентства. Наряду с классической американской конституционной теорией, основанной на позициях естественного права и обосновывающей ограниченный характер исполнительной власти, в государственно-правовой и политической доктринах США были сформулированы теория «управляющего» и «прерогативная» теория.

Требуя от президента более энергичного распоряжения властью, чем это подразумевается в рамках конституционной теории, теория «управляющего» подразумевает, что власть президента все же остается ограниченной как соответствующими положениями конституции, так и запретами, налагаемыми конгрессом в рамках его конституционных полномочий.

Согласно «прерогативной» теории, для решения стоящих перед страной проблем, имеющих чрезвычайный характер, «ради блага нации» президент может принять на себя внеконституционные полномочия. Иными словами, он обладает прерогативой игнорировать, или нарушать, как конституцию, так и законы конгресса, если, по его мнению, подобные действия наилучшим образом служат интересам США.

Буржуазные государствоведы и политологи, пытаясь теоретически обосновать смещение баланса разделенных властей в пользу исполнительной власти, разрабатывают модели и классификации тех условий и ситуаций, которым в наибольшей степени соответствует та или иная из названных теорий президентства. С точки зрения функциональных параметров этой власти выделяются сферы внутренней и внешней политики. В сфере внутренней политики при нормальных условиях власть президента США в наибольшей степени ограничена как конституционными, так и иными «сдержками» (чему наиболее соответствует конституционная система президентства). В области же внешней политики, и особенно при чрезвычайных обстоятельствах, власть президента является «конституционной диктатурой» и совпадает с «прерогативной» теорией президентства^[9].

Подобные концепции под видом идеологической «нейтральности» теоретически обосновывают и оправдывают практику явного превышения американскими президентами своих конституционных полномочий в целях проведения империалистической внешней политики, что, в частности, способствует агрессивным внешнеполитическим установкам в политике администрации Рейгана. Так, без предварительного одобрения конгресса президенты отправляли американские войска за границу, причем нередко и для участия в военных действиях (например, во время корейской и вьетнамской войн). Они выступали инициаторами различного рода разведывательных и диверсионных акций за рубежом.

Заметно активизировалась деятельность президентов и в области внутренней политики. Например, Рейган оказал влияние на реорганизацию государственного аппарата США, что выразилось в усилении роли кабинета министров и Белого дома. Кроме того, при Рейгане происходит расширение полномочий ФБР и ЦРУ по организации слежки внутри страны и т. п. Эти и другие мероприятия направлены на создание новых рычагов для решения обострившихся проблем государственно-монополистического капитализма США и осуществления его империалистической политики. Явно антинародной является и социально-экономическая политика Рейгана, именуемая в политическом лексиконе «рейганомикой».

Потребности политической практики, в частности, тот резонанс, который имело в США уотергейтское дело, актуализировали проблему соотношения законодательной и исполнительной власти. Эмпирическое и теоретическое изучение института президента в 70—80 годы характеризуется в политической науке США значительным подъемом. Многие политологи полагают, что престиж президента в общественном мнении — это политический показатель, помогающий объяснить поведение конгрессменов во время голосования в конгрессе, т. к. благодаря ему общественность может якобы доводить до конгресса свое мнение. С. Кернелл, например, утверждает, что популярность президента зависит главным образом от характера социально-экономических, политических и военных проблем, с которыми ему приходится иметь дело. Считая, что «возросшие полномочия президента влекут за собой и ответственность», он далее апологетически пытается оправдать низкую популярность Г. Трумэна, Л. Джонсона и Р. Никсона «стечением исторических обстоятельств, в которых им пришлось действовать»^[10]. На самом же деле важнейшей причиной падения этой популярности является проводимая откровенно в интересах монополистического капитала внутренняя и внешняя политика американских президентов, о чем свидетельствует неуклонное снижение престижа Р. Рейгана в общественном мнении^[11].

Исследуя институт президента, буржуазные политологи предпочитают не касаться вопросов о том, чьи интересы в действительности защищает та или иная администрация, кому прежде всего выгодна ее политика, какие группировки монополистической буржуазии она представляет и т. п. Администрация Рейгана, например, служит наиболее милитаристским, наиболее агрессивным группировкам монополистического капитала США, стремящимся полностью подчинить себе рычаги государственной власти, минуя по возможности различные промежуточные звенья правительственной иерархии и действующим по принципу: «меньше правительства в бизнесе и больше бизнеса в правительстве».

Одним из аспектов анализа проблемы разделения властей является также взаимоотношение конгресса и аппарата исполнительной власти. Исследуется, в частности вопрос о том, какое влияние оказывают члены конгресса и государственные служащие на распределение ассигнований между различными районами США. Подчеркивается причинно-следственная связь между «предпочтениями конгрессменов и решениями бюрократов», что на деле обусловлено, несмотря на существующие отдельные различия в целях, общностью социально-классо- вых интересов этих двух ветвей буржуазного государственного управления. Признается также, что правительство неспособно направить ассигнования в те районы, где существует наибольшая потребность в них, поскольку распределение значительной доли средств на различные программы обусловлено политическими соображениями и мотивами — зависимостью конгрессменов от голосов избирателей и т. п.^[12]

Эмпирико-бихевиористский подход, ориентированный на выявление «дисфункций» в механизме власти и нарушений равновесия не только между отдельными ветвями государственного управления, но и внутри них, ярко прослеживается также в исследованиях взаимоотношений президента и его окружения с государственным аппаратом. Используя результаты опросов чиновников из 18 федеральных агентств, Д. Авербах и Б. Рокмэн попытались определить мотивы недоверия и напряженности, существовавших между администрацией Р. Никсона и федеральной бюрократией. Особое значение они придают расхождениям по вопросам избирательной и социальной политики. Обобщая свой анализ, авторы пишут, что любой «агрессивный» президент, и особенно республиканец (ввиду преобладания в федеральной бюрократии демократов и независимых), не желающий или не умеющий приспособиться к интересам бюрократии, часто оказывается в положении высокопоставленного, но одновременно и изолированного «президента голлистского типа», что может привести к конфликту как с законодательной властью, так и с бюрократией. Подобные исследования подтверждают, что «федеральная бюрократия» в США не только является влиятельным звеном в системе «сдержек и противовесов», но и, располагая значительным политическим влиянием, потенциально может выступить весьма консервативной силой в случае проведения прогрессивных мер как во внутренней, так и во внешней политике. Усиление политической роли бюрократии в буржуазных странах и ее автономии объясняется, как это отмечают советские авторы, и отсутствием эффективного государственно-правового механизма контроля над ее деятельностью^[13].

Исследования государственных институтов, конституционных механизмов государственного управления в буржуазной политологии все чаще связываются с проблемой буржуазной демократии. При этом также усиливается тенденция к взаимовлиянию современных эмпирико-социологических концепций государства и политики и классических теорий буржуазного конституционализма.

С таких теоретико-методологических позиций изучается проблема современного американского федерализма. В 60 —70-е годы под воздействием различных программ федерального правительства в США имел место значительный рост государственного сектора. Эта новая фаза централизации рассматривается некоторыми ее сторонниками в политической науке как очередная стадия в процессе смещения баланса разделенных властей в пользу исполнительной власти и ее сосредоточения в руках федерального правительства. Предлагаются также концепции, провозглашающие необходимость «возрождения федерализма» и перераспределения в этом направлении функций государственного управления. В отличие от них в концепции С. Биера утверждается, что современный федерализм США интересен не столько двойным распределением функций между уровнями государственного управления по вертикали, сколько тем, что он добавляет к современному облику американской демократии и к «национальной системе представительства». Согласно выдвинутой им теории «представительного федерализма», для США характерно появление мощных центров и структур взаимодействия внутри правительств на федеральном и штатном уровнях управления, которые он называет «государственным сектором в политике». Существование этого «сектора» обеспечивается взаимодействием президента, бюрократии, экспертов, губернаторов штатов и мэров, лоббистов в конгрессе и т. п. Выделяя в этом «секторе» два типа влияния, сложившихся в результате функциональной и территориальной специализации, С. Биер соответственно определяет их как «профессионально-бюрократический комплекс» и «межправительственное лобби». Их взаимодействие, по его мнению, и есть та новая форма, которую в современных условиях принял «представительный федерализм»^[14].

Ядро «профессионально-бюрократического комплекса» (первый тип влияния) составляет «железный треугольник» — современная технократия, воздействие которой на управление осуществляется в тесном контакте с «заинтересованными законодателями» и председателями соответствующих подкомитетов конгресса, а также со специальными представителями лоббистских групп, особенно на местном уровне, извлекающими выгоду из правительственных программ. Вторым типом влияния в структуре «государственного сектора» в политике, благодаря которому действует механизм «представительного федерализма», выступает межправительственное лобби, или «топократия», — губернаторы штатов, мэры, функ80

ционирующие в системе «представительного федерализма» посредством системы своих организаций и практики запросов к исполнительной и законодательной властям в Вашингтоне, вызванной ростом федеральных программ, инспирированных технократией.

Фиксируя процессы, происходящие в структуре современного американского федерализма, С. Биер, таким образом, подменяет подлинно демократическое представительство узким корпоративным сотрудничеством влиятельных бюрократических и политических группировок, основанных на совпадении их классовых интересов. Обходя вопрос о конституционных гарантиях, обеспечивающих представительную роль штатов в федеративной структуре, С. Биер фактически признает усиление в системе государственной власти США олигархических тенденций, происходящее в результате роста политического влияния технократии за счет ослабления «демократического» федерального правления. В более широком плане это означает также не только усиление влияния исполнительной власти и чрезмерной централизации государственной власти в целом, но и очередное проявление кризиса буржуазного федерализма, конституционного механизма государственного управления США, а также буржуазной демократии. Следует также сказать, что буржуазная политология, фиксируя положение дел в государственном управлении на конкретном историческом этапе, не сумела прогнозировать дальнейшие тенденции развития буржуазного федерализма в США.

Чрезмерная централизация власти в руках федерального правительства послужила формальным поводом для попыток перестройки сложившегося механизма взаимоотношений между федеральным правительством и властями штатов, а также местными органами власти, предпринятых администрацией Рейгана. В частности, Рейган выступил с законодательной инициативой, получившей название «новый федерализм», суть которой в том, что федеральное правительство с 1984 финансового года берет на себя расходы по программе медицинской помощи неимущим в штатах в обмен на передачу штатам других социальных программ, которые сейчас финансируются федеральным правительством. На деле же речь идет не столько о восстановлении конституционного баланса власти, сколько о дальнейшем наступлении на социальные программы и жизненный уровень населения, об очередном способе перекачки денег из гражданской сферы в военную. В целом же эти попытки, предпринимаемые «командой Рейгана», означают, что наиболее воинственные круги американского господствующего класса, тесно связанные с военно-промышленным комплексом, добиваются максимальной свободы для осуществления планов еще более интенсивного развертывания гонки вооружений. Цель этих кругов — уменьшить роль федерального правительства как общенационального института в общественно-политической жизни США и предоставить монополиям и большому бизнесу возможность действовать в своих интересах при минимальном контроле со стороны федерального правительства.

Кризис буржуазных государственных институтов власти, наряду с «кризисом доверия» к ним в капиталистических странах, вынуждает буржуазных политологов систематически обращаться к их исследованию. В частности, публикуются работы, посвященные анализу принципа «разделения властей», претендующие на новую его трактовку^[15]. Такого рода работы отражают «поиски идеологии» в политической науке, которая совсем еще недавно формально отмежевывалась от всякой идеологии, попытки выхода из тупика. Это объясняется тем, что в настоящее время монополистическая буржуазия остро нуждается в теоретическом ориентире, чтобы выбраться из лабиринта внутренних и международных противоречий^[16]. Поэтому ей необходимо идеологическое оружие для усиления духовного контроля над массами, и особенно в такой важной сфере социальной жизни, как политика, преодоления «кризиса доверия» к институтам власти и т. п. Буржуазная политология все заметнее подчиняет свою деятельность выполнению этого социального заказа, является поставщиком политических идей, восхваляющих буржуазную демократию и ее институты. Именно поэтому известная нейтральность прикладных исследований буржуазных государственных институтов сменяется очевидной политической пристрастностью в теоретических политологических исследованиях буржуазных конституционных принципов государственного устройства, буржуазного государства и демократии.

52. Критический анализ буржуазных политологических исследований конституции и судебной системы содержится в главе V настоящей работы. ↑
53. Цит. по: Allman J. and Anderson W. — Evoluating Democracy. An Introduction to Political Science, California, 1974. ↑
54. См.: U.S. News and World Report, 1981, Jan. 12, vol. XC, № 1, p. 26. ↑
55. См.: Мишин А. А. Центральные органы власти буржуазных государств. М., 1972, с. 3, 188. ↑
56. См.: Price D. Policy-Making in Congressional Committies: The Ifnpact of Environmental Factors. — American Political Science Review, 1978, vol. 72, № 2. ↑
57. См.: Wiesberg R. Collective vc. Dyadis Representation in Congress. — American Political Science Review, 1978, vol. 72, № 2. ↑
58. См.: Olson D. The Legislative Process: A Comparative Approach. Cambr., 1980. ↑
59. См.: Casper G. The Committee System of the United States Congress. — In: Law in the USA in the bicentennial era.— American Journal of Comparative Law, 1978, vol. 26, p. 360. ↑
60. См.: Presidential Studies Quarterly, 1976, vol. 6, № 1, p. 42—43. ↑
61. American Political Science Review, 1978, vol. 72, № 2. ↑
62. См.: Public Opinion Quarterly, 1981 Aug. — Sept., p. 38. ↑
63. См.: Arnold D. Congress and Buraucracy. A Theory of Influence. New Haven, 1979, p. 74, 217, ↑
64. См., напр., Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977; Никеров Г. И. Административное право США. М., 1977. ↑
65. См.: The American Political Science Review, 1978, vol. 72, № 1, p. 9—20. ↑
66. См., напр., Carey G. Separation of Powers and the Madisonian Model: A Reply to the Critics. — Amer. Polit. Sci. Rev., 1978, vol. 72, № 1. ↑
67. См.: Бельсон Я. M. Антинаучность концепций современного буржуазного государствоведения. — Сов. государство и право, 1981, № 10, с. 120-126. ↑